中小城市城中村改造模式研究

劉 禎 禎

(太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030002)

0 引言

在忻州城市日新月異的發(fā)展今天，對(duì)忻州市區(qū)城中村進(jìn)行改造勢(shì)在必行。為了全面完成忻州市城中村改造工作，實(shí)現(xiàn)城中村地區(qū)與城市其他地區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展，本文針對(duì)忻州市城中村改造模式進(jìn)行了相關(guān)研究。

1 城市概況

忻州市位于山西省北中部，是全省唯一橫跨省際東西的城市。隨著國(guó)家中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施、2010年12月國(guó)務(wù)院公布山西省為第九個(gè)“國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，忻州市面臨著城市發(fā)展建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，正在成為山西重要的新能源新材料工業(yè)基地、華北重要的農(nóng)產(chǎn)品基地和全國(guó)重要的旅游目的地。

2 忻州市城中村改造SWOT分析

2.1 優(yōu)勢(shì)(Strengths)

1)城市方面。

一方面改善了居住環(huán)境，消除安全隱患。另一方面完善了城市功能，提升了城市現(xiàn)代化形象和城市生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化城市格局，有些城中村改造后成為了城市的重要節(jié)點(diǎn)甚至起到了城市地標(biāo)的作用。

2)經(jīng)濟(jì)方面。

忻州市是中西部地區(qū)的地級(jí)市，根據(jù)全國(guó)最新城市排名屬于五線城市，以農(nóng)業(yè)為主，土地、房屋價(jià)值、拆遷補(bǔ)償成本相對(duì)較低，總體改造費(fèi)用適中。位于建成區(qū)的城中村，交通等基礎(chǔ)設(shè)施較好，可以借用主城區(qū)優(yōu)勢(shì)、城中村周邊成熟社區(qū)以及眾多大型企業(yè)，為改造后的村民提供就業(yè)機(jī)會(huì)和良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，有利于該地段居住、商業(yè)和資金的聚集。

2.2 劣勢(shì)(Weaknesses)

1)受經(jīng)濟(jì)大環(huán)境高位下行影響，融資難。

近年來(lái)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境受到電子商務(wù)、經(jīng)濟(jì)高位下行、土地市場(chǎng)疲軟、大規(guī)模商業(yè)開(kāi)發(fā)下滑等多因素的影響，使忻州市城中村改造的融資環(huán)境受到?jīng)_擊。目前，政府主導(dǎo)的改造工作相對(duì)穩(wěn)步推進(jìn)，但缺少PPP等多方投資模式也使得改造工作進(jìn)程相對(duì)緩慢，公共財(cái)政壓力較大。

2)優(yōu)勢(shì)地區(qū)改造意愿低。

由于部分城中村市政管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施更新不久，村莊居住條件已改善，加之村集體資金來(lái)源不足，使得這些城中村的改造積極性不高。

3)人口外流。

一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡是人口流動(dòng)的根本原因，而經(jīng)濟(jì)壓力會(huì)造成人口外流。另一方面，城中村現(xiàn)有的廉租房需求旺盛，對(duì)于居住在此的流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，有一部分僅僅由于城中村的拆遷，放棄了外出打拼而回到家鄉(xiāng)。以上多種原因造成的人口流失，同時(shí)也造成了勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，又會(huì)進(jìn)一步對(duì)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。

2.3 機(jī)遇(Opportunities)

1)政策支持。

國(guó)家、山西省、忻州市各級(jí)政府對(duì)城中村改造工作高度重視和積極推進(jìn)，相繼出臺(tái)了支持政策，尤其是提出城中村改造享受棚戶區(qū)改造的優(yōu)惠政策，這為城中村改造提供了很大的機(jī)遇。同時(shí)，城市雙修理念的提出，更加鼓勵(lì)以城市宜居環(huán)境提升為目標(biāo)的城中村改造。

2)既有改造示范效應(yīng)。

就目前忻州市已批的幾個(gè)城中村改造項(xiàng)目來(lái)看，大多獲得了較好的經(jīng)濟(jì)收益，具有良性的示范效應(yīng)，給開(kāi)發(fā)商減少了經(jīng)濟(jì)方面的顧忌，政府也由此樹(shù)立了較高的威信力，改造阻力小，時(shí)機(jī)成熟。

2.4 挑戰(zhàn)(Threats)

忻州市城中村改造最大的挑戰(zhàn)是城鎮(zhèn)化動(dòng)力不足問(wèn)題，其次，城中村改造動(dòng)力的持續(xù)性也面臨考驗(yàn)，注定是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)滾動(dòng)改造工作，在此過(guò)程中控制好政策的相對(duì)公平也是面臨的挑戰(zhàn)。

3 全國(guó)城改政策與模式分析

3.1 城中村改造政策本質(zhì)

從全國(guó)案例城市綜合來(lái)看，城改政策是基于城中村土地在城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的資本效益進(jìn)行分配的一種公共政策。

3.2 政策的差異化原因

盡管城中村是我國(guó)城市中的全國(guó)性普世現(xiàn)象，但由于全國(guó)各地城市發(fā)展的差異，并非所有城市都會(huì)出臺(tái)專門(mén)的城改政策。例如：南昌、上海等城市；也不是所有的城市都關(guān)注城中村問(wèn)題，例如大多數(shù)中小城市很少專門(mén)研究這一問(wèn)題。

一般而言，城市是否關(guān)注城中村改造取決于城市發(fā)展所處的城鎮(zhèn)化階段以及其經(jīng)濟(jì)環(huán)境，當(dāng)城中村改造無(wú)法在通常環(huán)境下進(jìn)行，地方政府就會(huì)制定地方性的改造模式，以及相應(yīng)的地方政策來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3.3 模式的類型解讀

城改政策的本質(zhì)是土地資本效益的分配機(jī)制，因此，城改模式的差異主要是土地資本的效益可以通過(guò)不同載體映射后的產(chǎn)物，比如常見(jiàn)的改造模式：

安置模式——資本收益的載體為房屋實(shí)體；

補(bǔ)償模式——資本收益的載體為資金貨幣；

主導(dǎo)模式——資本收益的載體為開(kāi)發(fā)權(quán)限；

保障模式——資本收益的載體為管理權(quán)限。

……

3.4 其他案例經(jīng)驗(yàn)要點(diǎn)

城改利益分配的基本原則是按資分配，不是按需分配。

村集體作為一個(gè)整體參與土地資本效益的分配，而村集體的利益所得如何分配給村民個(gè)人，則是通過(guò)村莊自治實(shí)現(xiàn)。村莊治理與城市治理存在較大差異，尊重歷史，逐步轉(zhuǎn)變。

各城市城改政策都不是簡(jiǎn)單的一刀切，具有明顯的地域差異與時(shí)間差異，存在一區(qū)一策、一期一策，乃至一村一策。

城中村改造問(wèn)題是地方政府長(zhǎng)期性、綜合性治理能力的考驗(yàn)，需要實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的與時(shí)俱進(jìn)。

3.5 區(qū)別對(duì)待忻州市城改

忻州市城中村改造與全國(guó)大多數(shù)城市城中村改造有著本質(zhì)的不同：

從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段來(lái)看，大多數(shù)城市已經(jīng)歷過(guò)一次擴(kuò)張階段，在二次更新階段存量改造的前提下進(jìn)行城中村改造；忻州市處于城鎮(zhèn)化初期階段，更偏向于在一次空間擴(kuò)張中直接改造城中村，避免二次更新的高投入。

從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境來(lái)看，大多數(shù)城市處于地產(chǎn)市場(chǎng)高度活躍繁榮的環(huán)境，利用土地資本的高收益，參與改造的投資多元化，競(jìng)爭(zhēng)激烈；忻州市地產(chǎn)市場(chǎng)平和穩(wěn)定，主要依靠政府投入。

從社會(huì)環(huán)境來(lái)看，大多數(shù)城市在市場(chǎng)高額利潤(rùn)的影響下，違法建設(shè)與遺留問(wèn)題較多，城中村完成資本積累，村民對(duì)改造資本收益的期望過(guò)高，改造成本居高不下；忻州市則相反，改造的目標(biāo)主要是人居環(huán)境改善，城改的社會(huì)效益更優(yōu)。

從改造目標(biāo)來(lái)看，大多數(shù)城市雖然也在追求城市更新，環(huán)境改善等目標(biāo)，但本質(zhì)上仍是土地資源的利益再分配；忻州市以棚戶區(qū)政策為基礎(chǔ)的城改模式，改造目標(biāo)卻是城市宜居環(huán)境建設(shè)。

4 忻州市城中村改造模式

4.1 研究范圍

本次研究適用于忻州市中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)的城中村改造，其定義為：地域上處于忻州市中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)，村莊建設(shè)用地己經(jīng)或即將被城市用地侵占的行政村，包括在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、土地利用、建設(shè)景觀等各方面處于“鄉(xiāng)村—城市”轉(zhuǎn)型階段或現(xiàn)狀仍保留典型農(nóng)村特征的村莊。

4.2 城改模式

1)政府主導(dǎo)，漸進(jìn)推動(dòng)。

根據(jù)忻州市現(xiàn)階段城市發(fā)展特征，政府主導(dǎo)城中村改造工作以城市規(guī)劃發(fā)展需求為依據(jù)，逐步進(jìn)行漸進(jìn)式的更新改造：優(yōu)先異地建設(shè)安置房，城中村改造與棚戶區(qū)改造相結(jié)合，分期分批，成片開(kāi)發(fā)，以新促舊，確保改造規(guī)范有序。

2)安置為主，補(bǔ)償為輔。

圍繞城改目標(biāo)，以住房安置為主，貨幣補(bǔ)償為輔，確保村民合法收益得到保護(hù)。嚴(yán)格控制違法建設(shè)，合理安排生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間，鼓勵(lì)城中村特色風(fēng)貌營(yíng)造，穩(wěn)步提升城市宜居環(huán)境，落實(shí)城鎮(zhèn)化、民生工程、城市修補(bǔ)的三重目標(biāo)。

4.3 城中村分類

結(jié)合忻州市本地特性與其他城市案例經(jīng)驗(yàn)，從城中村改造關(guān)鍵的空間特征、安置辦法、資源稟賦與人口特性出發(fā)，對(duì)忻州市城中村進(jìn)行分類，為制定更有針對(duì)性的政策做準(zhǔn)備。

4.3.1空間特征分類

根據(jù)村莊全部用地進(jìn)入中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)的多少確定。

1)全城鎮(zhèn)化村莊。

90%以上的村莊用地位于中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)。零星農(nóng)用地與周邊非城中村協(xié)商進(jìn)行置換。逐步實(shí)現(xiàn)全城鎮(zhèn)化，弱化集體經(jīng)濟(jì)與村莊治理，轉(zhuǎn)變?yōu)楣窘?jīng)營(yíng)與社區(qū)管理。

2)半城鎮(zhèn)化村莊。

受限于生產(chǎn)資料特性，改造后仍留有大量農(nóng)林非建設(shè)用地。保留村委會(huì)經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)，繼續(xù)村莊治理。

4.3.2安置方式分類

根據(jù)安置的方式不同，將城中村劃分為兩類。

1)城內(nèi)安置型。

全城鎮(zhèn)化的村莊和半城鎮(zhèn)化村莊中建設(shè)用地大部分位于中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)的城中村。按照棚戶區(qū)改造的安置政策推動(dòng)城中村改造。

2)城外安置型。

半城鎮(zhèn)化村莊有四個(gè)村莊位于中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)的村莊建設(shè)用地規(guī)模很小。不適宜棚戶區(qū)改造的安置政策，建議集約利用中心城區(qū)建設(shè)用地范圍外的村莊建設(shè)用地打造新農(nóng)社區(qū)，進(jìn)行安置。

4.3.3用地資源分類

城中村改造是村莊用地資源，尤其是現(xiàn)狀建設(shè)用地資源與規(guī)劃建設(shè)用地資源的收益所推動(dòng)的。按照用地資源的多少程度，將城中村劃分為三類。

1)用地資源不足型。

現(xiàn)狀人均建設(shè)用地小于100 m2，或規(guī)劃人均建設(shè)用地小于500 m2的村莊，改造收益相對(duì)偏低，因此，對(duì)于這一類型的村莊需要加大資金投入，推動(dòng)改造的推進(jìn)。

2)用地資源充足型。

現(xiàn)狀人均建設(shè)用地大于200 m2，且規(guī)劃人均建設(shè)用地大于1 100 m2的村莊，改造收益高，改造相對(duì)容易，但在未改造階段，要嚴(yán)格控制其建設(shè)用地更新類建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)，適度的控制人口規(guī)模。

3)用地資源適宜型。

其余村莊為用地資源適宜型村莊，即人均用地資源相對(duì)適宜，但未改造時(shí)必須加強(qiáng)戶籍管理，嚴(yán)格控制人口規(guī)模，以免因人口增加、人均指標(biāo)下降，改造難度增大。

4.3.4人口特性分類

總體上根據(jù)現(xiàn)狀村莊的經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)分為兩大類。

1)勞動(dòng)力輸出型。

相對(duì)而言，外出務(wù)工、商業(yè)、運(yùn)輸以及其他這類勞動(dòng)力輸出型收入為主的村莊，城鎮(zhèn)化程度較高，更適宜城市生活的轉(zhuǎn)變，在就業(yè)指導(dǎo)等政策方面的需求較弱。

2)資本收益型。

資本收益型村莊中，農(nóng)業(yè)、種植業(yè)比重高的村莊對(duì)就業(yè)指導(dǎo)類政策的需求較高，房屋租賃業(yè)為主的村莊改造時(shí)對(duì)實(shí)體安置的需求偏高，而兩種收益均衡型的村莊對(duì)兩種政策的需求都有。

5 結(jié)語(yǔ)

忻州市城中村改造防患于未然，旨在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，將城中村的負(fù)面影響降至最小，積極促進(jìn)城中村生產(chǎn)、生活與城市有機(jī)融合。探索忻州市城改模式對(duì)于中小城市城鄉(xiāng)一體化研究具有典型的借鑒意義。

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