鄉(xiāng)村振興時代小城鎮(zhèn)功能與作用認知

張志國

河北阡陌城市規(guī)劃設計咨詢有限公司 河北 石家莊 050000

正文：

我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展一直不溫不火，除部分具有特殊區(qū)位或者稀缺資源的小城鎮(zhèn)外，大多數(shù)發(fā)展成效并不顯著，普遍發(fā)展動力不足、人口集聚程度不高，經(jīng)濟規(guī)模總量偏小，產(chǎn)業(yè)特色不突出，服務功能薄弱，人居環(huán)境較差、基礎設施建設滯后、體制機制不完善，沒有充分發(fā)揮其帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。如何通過小城鎮(zhèn)的全面發(fā)展帶動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是需要認真研究的課題，而前提是認清小城鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興時代的功能與作用。

1、小城鎮(zhèn)相關概念界定

1.1 相關概念辨析

鎮(zhèn)，《新編漢語辭海》解釋為“名詞。中國的行政區(qū)劃單位，一般由縣一級領導，也指較大的集市”。小城鎮(zhèn)即為較小的城鎮(zhèn)，其含義可以概括為小城市、建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)；小城市、建制鎮(zhèn)；建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)四種情況。

狹義的小城鎮(zhèn)指除設市以外的建制鎮(zhèn)（包括縣城，如全國重點鎮(zhèn)中有40%左右是縣城）。《城市規(guī)劃基本術語標準》（GB/T 50280-98）界定“鎮(zhèn)（town）：經(jīng)國家批準設鎮(zhèn)建制的行政地域”。《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-2007）界定“鎮(zhèn)（town）是經(jīng)省級人民政府批準設置的鎮(zhèn)”。這一概念，較符合《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法定含義。

廣義的小城鎮(zhèn)還包括集鎮(zhèn)的概念。根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》:集鎮(zhèn)是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府所在地和經(jīng)縣級人民政府確認由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟、文化和生活服務中心的非建制鎮(zhèn)。集鎮(zhèn)帶有明顯的鄉(xiāng)村性，是城鄉(xiāng)結合地帶，具有工農(nóng)結合屬性，是鄉(xiāng)村地區(qū)的社會和生產(chǎn)活動中心，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點地區(qū)。

2014年10月29日國務院關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知（國發(fā)〔2014〕51號）明確統(tǒng)計口徑為城區(qū)常住人口，將城市劃分為五類七檔。小城市一類劃定標準為城區(qū)常住人口50萬以下，又分為兩檔，其中20萬—50萬為Ⅰ型小城市，20萬以下為Ⅱ型小城市（以上包括本數(shù)，以下不包括本數(shù)）。

特色小（城）鎮(zhèn)包括特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)兩種形態(tài)。特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)。

本文小城鎮(zhèn)界定為：Ⅱ型小城市、縣城、建制鎮(zhèn)（特色小城鎮(zhèn)）和集鎮(zhèn)。

1.2 小城鎮(zhèn)行政管理范圍

中共中央1982年第51號文做出實行市領導縣體制的決定。市管縣體制打破了市縣間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離格局，便于發(fā)揮中心城市對鄉(xiāng)村的拉動作用，但也造成了廣域型城市的大量出現(xiàn)，市管理縣、縣管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理村莊。小城鎮(zhèn)的范圍除了城鎮(zhèn)建成區(qū)還包含了建成區(qū)外其所管轄的其他區(qū)域，造成部分地區(qū)出現(xiàn)“小馬拉大車”局面。

2、當前小城鎮(zhèn)功能與作用

2.1 小城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟中心

楊小凱依據(jù)科斯教授的“交易成本”理論分析得出小城鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村商品（包括服務）的交易成本最低，證明小城鎮(zhèn)是一種有效率的組織，合理的存在，符合健康城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實。

小城鎮(zhèn)是廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟中心，對鄉(xiāng)村起著組織和領導作用：是實施農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模經(jīng)營、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的載體；是周邊農(nóng)村的政治、文化、商業(yè)、衛(wèi)生文教等方面的服務中心；是實現(xiàn)農(nóng)民就地就近低成本進城，緩解大城市過快膨脹的欄桿；是保護和利用文化遺產(chǎn)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基地；是啟動內(nèi)需的主戰(zhàn)場；是促進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉化推廣的孵化器。小城鎮(zhèn)能有效吸納農(nóng)村富余勞動力就近就業(yè)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供規(guī)范化服務，對提高鄉(xiāng)村現(xiàn)代化水平意義重大。

2.2 小城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村向城市過渡的中間形態(tài)

小城鎮(zhèn)介于城鄉(xiāng)之間，兼具城鄉(xiāng)居民點特征，是城鄉(xiāng)居民點的交融與連接，是鄉(xiāng)村向城市轉換過程中的過渡形態(tài)，在經(jīng)濟上具有城市和鄉(xiāng)村相結合的特點，兼有城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟特征。

同鄉(xiāng)村相比，小城鎮(zhèn)具有明顯城市特征，是鄉(xiāng)村發(fā)展和進化后的高級形態(tài)：以非農(nóng)人口和非農(nóng)活動為主體，在地域、人口、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等方面同鄉(xiāng)村聯(lián)系密切，對推動城鎮(zhèn)化進程、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、解決“三農(nóng)”問題、保護生態(tài)環(huán)境以及促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展有十分重要的作用。

與城市相比，小城鎮(zhèn)明顯地保留著更多的“鄉(xiāng)村性”：自然生態(tài)景觀優(yōu)越，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比重較大，為鄉(xiāng)村服務特征明顯。經(jīng)濟集聚程度，結構現(xiàn)代化程度，集聚效應均不如城市。隨著經(jīng)濟發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重不斷擴大，其經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)結構逐漸向城市型過渡。

小城鎮(zhèn)價值在于：是我國人口承載的重要空間載體、維持城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定的“蓄水池”、中華文化延續(xù)的重要空間載體、國土保全的重要保障和城市居民親近自然、健康休閑的場所。

2.3 小城鎮(zhèn)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略支點

截至2016年，中國農(nóng)村常住人口約5.9億，超過4億直接或間接與農(nóng)業(yè)相關的人口聚集在小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，在小城鎮(zhèn)建設上有所突破是關鍵點之一。小城鎮(zhèn)以城市為依托，以鄉(xiāng)村為腹地，是鄉(xiāng)村地域性政治、經(jīng)濟、文化和社會化服務的中心，是城市與鄉(xiāng)村聯(lián)系的紐帶，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集約化的載體，是鄉(xiāng)村富余勞動力轉移的“橋頭堡”，是鄉(xiāng)村經(jīng)濟繁榮的源動力。小城鎮(zhèn)承載著面向鄉(xiāng)村的服務功能，“城市之尾，農(nóng)村之首”的地位決定了其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的支點作用，小城鎮(zhèn)建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點、支撐點，具有不可替代的承上啟下的地位與作用。

鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)形態(tài)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展，而小城鎮(zhèn)本身就具有城鄉(xiāng)融合特征。小城鎮(zhèn)建設是拉動城鄉(xiāng)聯(lián)動的“催化劑”，作為城鄉(xiāng)聚落體系中間環(huán)節(jié)與過渡地帶，小城鎮(zhèn)的建設可快速推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，催化鄉(xiāng)村振興。作為鄉(xiāng)村經(jīng)濟中心，小城鎮(zhèn)全面發(fā)展，有助于帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟快速復蘇，產(chǎn)業(yè)層面的改革可以兼顧鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的優(yōu)化和二三產(chǎn)業(yè)的融入，創(chuàng)造就業(yè)機會，大量吸納農(nóng)村剩余勞動力，進一步推動就地城鎮(zhèn)化，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

與大中城市相比，小城鎮(zhèn)生活成本低，自然環(huán)境好，具有一定親和力。小城鎮(zhèn)的發(fā)展有利于減少大中城市壓力，從整體上推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展；有利于民眾就近就業(yè)，為鄉(xiāng)村勞動力進城提供可行路徑。小城鎮(zhèn)是連通國家管治和地方自治的彈性層級，各方面改革均可嘗試，可塑空間大。加快小城鎮(zhèn)的建設發(fā)展，提升小城鎮(zhèn)的質量，是目前我國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的當務之急。

2.4 特色小城鎮(zhèn)是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效途徑

鄉(xiāng)村振興的路徑是構建多維度發(fā)展體系。小城鎮(zhèn)數(shù)量多，分布廣，生態(tài)本底好，發(fā)展?jié)摿薮螅m宜擇點建設，重點突破，帶動周邊發(fā)展，補齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)結合的社會綜合體，是新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要平臺，是推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進鄉(xiāng)村振興的支撐點，是最適合發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的區(qū)域。

特色小城鎮(zhèn)作為小城鎮(zhèn)的重要組成部分，因其特有優(yōu)勢，成為鄉(xiāng)村振興建設的排頭兵。特色小城鎮(zhèn)建設是當前產(chǎn)業(yè)結構轉型升級形勢下的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，是小城鎮(zhèn)全面發(fā)展、改善落后面貌的一次重要歷史機遇。要發(fā)揮好政府、企業(yè)、市場社會多元主體作用，從生產(chǎn)、生活、空間、生態(tài)、科技等方面加強統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合推進，增強其對鄉(xiāng)村的輻射影響能力，走上共生發(fā)展的鄉(xiāng)村振興道路。

產(chǎn)業(yè)選擇決定著特色小城鎮(zhèn)未來。產(chǎn)業(yè)定位不能“大而全”，力求“特而強”。通過特色小城鎮(zhèn)建設，持續(xù)推進一批鄉(xiāng)村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、提升文化旅游，加快建設特而強、聚而合、精而美、活而新的特色小鎮(zhèn)，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。每個特色小鎮(zhèn)都要緊扣本地特色產(chǎn)業(yè)和歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，主攻最有基礎、最有優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，不能“百鎮(zhèn)一面”、同質競爭，要差異定位、細分領域、錯位發(fā)展，發(fā)展要有個性、獨特性、差異性。

3、結語

2018年中央一號文件指出我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出。發(fā)展建設小城鎮(zhèn)是解決三農(nóng)問題、化解鄉(xiāng)村矛盾的重要途徑，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略。小城鎮(zhèn)要明確自身功能地位，找準自身戰(zhàn)略定位，切實發(fā)揮其帶動鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的作用。