關(guān)于城市開發(fā)強(qiáng)度控制的實(shí)踐案例與啟示

柳廣杰

大連市城鄉(xiāng)規(guī)劃測繪地理信息事務(wù)服務(wù)中心 遼寧 大連 116011

正文：

1.目前開發(fā)強(qiáng)的確定方法及存在的問題

目前城市土地開強(qiáng)度控制并沒有統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各地對土地開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)的確定方法也不同，大部分地區(qū)主要通過城市設(shè)計(jì)的手段或考慮土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)成本來確定開發(fā)強(qiáng)度，考慮的因素較為單一，也沒有形成制度化的開發(fā)強(qiáng)度管理方法，往往導(dǎo)致一系列的后果出現(xiàn)：一是控制性詳細(xì)規(guī)劃無法有效落實(shí)城市總體規(guī)劃的指標(biāo)要求，各控規(guī)單元按照各自的因素考慮開發(fā)強(qiáng)度，最后控規(guī)單元總?cè)丝谕h(yuǎn)超城市總體規(guī)的確定的人口規(guī)模，二是在由傳統(tǒng)的基礎(chǔ)性控規(guī)向單元控規(guī)轉(zhuǎn)變的過程中，開發(fā)強(qiáng)的控制指標(biāo)由以前的缺少彈性變?yōu)橹笜?biāo)彈性過大，造成為開發(fā)強(qiáng)度管控能力弱化；三是由于市場的逐利行為導(dǎo)致城市土地開發(fā)強(qiáng)度越來越高，尤其是在進(jìn)行城市更新的過程中，往往與一些大城市所提出的疏解老城人口目標(biāo)背道而馳；四是由于局部地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度過高，容納人口遠(yuǎn)超交通承載能力，造成一系列的交通問題。

2.開發(fā)強(qiáng)管的相關(guān)實(shí)踐案例

（1）深圳

深圳是在國內(nèi)是最先開展城市容量研究的城市之一，2002年開展了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)密度分布研究現(xiàn)狀解析和規(guī)劃對策》，主要研究成果納入了《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》。深圳開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)的劃定采用了綜合區(qū)位模型，通過交通、服務(wù)區(qū)位、環(huán)境等主要影響因素，其下又包括若干小類影響因子，其目的在于盡量多的匹配與開發(fā)強(qiáng)度相關(guān)的城市系統(tǒng)，從而達(dá)到土地價值最大化和綜合福利最大化的目標(biāo)。在宏觀層面主要通過土地供給、土地需求等因素，結(jié)合環(huán)境價值的判斷標(biāo)準(zhǔn)來確定城市整體開發(fā)強(qiáng)度。中觀層面基于效率原則，通過交通、服務(wù)區(qū)位、環(huán)境區(qū)位等主導(dǎo)因素，以及生態(tài)、安全、美學(xué)等修正因素來劃定不同用地的開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)。微觀層面通過具體地塊的用途、地塊規(guī)模、交通條件、城市設(shè)計(jì)等因素進(jìn)行調(diào)節(jié)。

（2）武漢

武漢是國內(nèi)對開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行制度化建設(shè)管理較早的城市，從2006年開展《武漢市主城區(qū)用地建設(shè)強(qiáng)度研究》至2008年市政府以管理規(guī)定的形式出臺了《分區(qū)指引》，再到2015年市政府出臺了《武漢市主城區(qū)用地建設(shè)強(qiáng)度管理規(guī)定》，共經(jīng)歷了10年時間。《武漢市主城區(qū)用地建設(shè)強(qiáng)度管理規(guī)定》其核心管控內(nèi)容是“兩圖三表”，“兩圖”即主城區(qū)居住用地建設(shè)強(qiáng)度分區(qū)區(qū)劃圖和公服用地建設(shè)強(qiáng)度分區(qū)區(qū)劃圖，“三表”即主城區(qū)居住用地建設(shè)強(qiáng)度控制指標(biāo)表、公共服務(wù)設(shè)施用地建設(shè)強(qiáng)度控制指標(biāo)表及基準(zhǔn)容積率調(diào)整系數(shù)表。強(qiáng)度分區(qū)作為主城區(qū)建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度的宏觀調(diào)整手段，以相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，以城市總體規(guī)劃確定的人口分布作為開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)的分配依據(jù)，在尊重城市現(xiàn)狀建設(shè)，根據(jù)城市道路、地形地貌、城市地標(biāo)等因素的基礎(chǔ)上，劃定開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)，作為建設(shè)用地開發(fā)的基準(zhǔn)容積率，其中居住用地分為四個強(qiáng)度區(qū)，公共服務(wù)設(shè)施分為五個強(qiáng)度區(qū)。在基準(zhǔn)容積率基礎(chǔ)上，再根據(jù)具體地塊距離軌道站點(diǎn)的服務(wù)范圍，地塊周邊道路數(shù)量以及地塊規(guī)模等因素進(jìn)行微觀調(diào)節(jié)。

（3）上海

上海市在由市政府辦公廳發(fā)布的《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》中針對土地開發(fā)強(qiáng)度設(shè)置了專門的篇章。上海的土地開發(fā)強(qiáng)度通過強(qiáng)度分區(qū)、街坊強(qiáng)度和地塊容積率結(jié)合進(jìn)行控制。強(qiáng)度分區(qū)劃定是以軌道交通站點(diǎn)不同的服務(wù)距離進(jìn)行分別賦值，再將不同線路的服務(wù)范圍分值進(jìn)行疊加累積，最后形成5個強(qiáng)度分區(qū)。在街坊強(qiáng)度方面，施行街坊總量保持不變的前提下，可以優(yōu)化街坊內(nèi)部地塊的開發(fā)強(qiáng)度。在地塊容積率調(diào)整方面通過距離軌道站點(diǎn)的服務(wù)范圍，地塊周邊道路數(shù)量以及地塊規(guī)模等因素進(jìn)行微觀調(diào)節(jié)。

（4）香港

香港土地資源十分緊張，因此，確立了“兼顧發(fā)揮土地經(jīng)濟(jì)效益和注重自然環(huán)境保護(hù)培育”為價值導(dǎo)向的高強(qiáng)度開發(fā)模式。發(fā)展密度（開發(fā)強(qiáng)度）分區(qū)的劃定主要考慮開發(fā)地塊周邊基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)系統(tǒng)所能容納最大活動量以及交通設(shè)施的承載能力、交通站點(diǎn)的服務(wù)距離等因素，劃分為都會區(qū)開發(fā)密度分區(qū)、新市鎮(zhèn)開發(fā)密度分區(qū)、鄉(xiāng)郊地區(qū)開發(fā)密度分區(qū)。香港的開發(fā)密度分區(qū)的強(qiáng)度指標(biāo)采用的是可接受強(qiáng)度，每處用地的開發(fā)強(qiáng)度控制指標(biāo)是在保證自然環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和安全設(shè)施的基礎(chǔ)上，確定可以接受的開發(fā)強(qiáng)度最大值。在微觀調(diào)節(jié)方面主要考慮地塊周邊的臨路數(shù)量。

3.相關(guān)案例的啟示

（1）城市應(yīng)當(dāng)明確土地開發(fā)利用的價值導(dǎo)向

不論香港、深圳還是上海都確立了土地開發(fā)價值導(dǎo)向。土地開發(fā)價值導(dǎo)向的選擇應(yīng)當(dāng)有所取舍，對于每一個規(guī)劃決策都來說都希望城市土地開發(fā)利用價值導(dǎo)向能夠最優(yōu)地匹配城市每項(xiàng)系統(tǒng)，但現(xiàn)實(shí)中必然會存在顧此失彼的情況，價值向應(yīng)有所側(cè)重，不能面面俱到。

（2）開展以模型量化為主的開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)劃定

開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)是城市開發(fā)強(qiáng)度管理的基礎(chǔ)，也是開發(fā)強(qiáng)度法定化管理的重要基礎(chǔ)。在城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下，開展以模型量化為主的土地開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)劃定工作，作為總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃的銜接，能夠有效減少控規(guī)中開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)確定的人為因素干擾。

（3）制定土地開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)管理規(guī)定

法定化管理是城市土地高效、集約利用的制度保障，目前已經(jīng)完成制度化建設(shè)的城市主要是通過制定專門的管理規(guī)定或在地方規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)立專門的土地開發(fā)強(qiáng)度篇章，這兩種方式都需要由地方政府批準(zhǔn)發(fā)布。

（4）土地開發(fā)強(qiáng)度可采用分層、分類控制

強(qiáng)度分區(qū)是城市開發(fā)強(qiáng)度宏觀控制的基礎(chǔ)，強(qiáng)度分區(qū)可采用設(shè)立基準(zhǔn)開發(fā)強(qiáng)度與最高開發(fā)強(qiáng)度相結(jié)合的方法進(jìn)行控制。中觀層面可采用街區(qū)（街坊）開發(fā)總量一定的前提下，可以在街區(qū)（街坊）內(nèi)進(jìn)行開發(fā)強(qiáng)度優(yōu)化。微觀層面可采用交通條件、用地面積等因素進(jìn)行微觀調(diào)整，重點(diǎn)地區(qū)還應(yīng)加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)的引導(dǎo)作用。同時，針對不同性質(zhì)的用地還應(yīng)加強(qiáng)軌道交通站點(diǎn)周邊土地開發(fā)強(qiáng)度的引導(dǎo)。