扶貧開發存在的問題及對策建議

齊桂珍

編者按：“十三五”期間脫貧攻堅的目標是，到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障；同時實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。要實現這個目標任務還非常艱巨，本文就深度貧困地區的生存條件惡劣，如何脫貧；貧困地區工業化、城鎮化、農業現代化發育程度低如何脫貧、如何提高脫貧攻堅的工作效率等問題提出了具體的對策。

我國的開發扶貧自20世紀80年代中期實施以來，已經歷了扶貧攻堅、區域開發和精準扶貧的不同發展階段。成果卓著，脫貧攻堅戰取得決定性進展，6000多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從10.2%下降到4%以下，但要實現2020年消除絕對貧困人口的目標，還有一些難題要解。

一、存在問題

（一）深度貧困地區的生存條件惡劣，脫貧攻堅的難度大

全國14個連片深度貧困地區集中在革命老區、少數民族地區、邊遠山區、邊疆地區、生態脆弱地區，自然條件惡劣、生存艱難、問題很多，是扶貧攻堅最不容易的地區。

自然條件不利于生產生活。14個連片深度貧困地區地形以山地、丘陵、高原、荒漠為主，生態環境脆弱，資源承載能力低，是水土流失、洪澇和干旱頻繁出現的地方，泥石流、滑坡和風沙等自然災害頻繁發生。

經濟社會發展滯后。14個連片深度貧困地區的貧困人口約占全國貧困人口的一半，貧困發生率20%多（全國為4.5%）。農村基礎設施落后，缺電、缺水、行路難、看病難的問題還較普遍。人均純收入僅為全國平均數的六成。

產業服務、生活服務的保障程度低。14個深度貧困地區的龍頭企業和專業合作社組織小、散、弱，特色產業尚未成為助農增收的支柱產業，生產服務業（物流）尚處于初創階段。生活服務方面的交通、電力、教育、醫療、社保等的水平較低。

（二）貧困地區工業化、城鎮化、農業現代化發育程度低、就業困難

工業化程度不高。西部地區第二產業的產值僅占全國的20.6%，僅為東部地區51.4%的40%。工業內部結構不合理、不協調，資本密集型和資源開發型的重工業比較大；制造業比例小、鏈條短，產品以初級產品、高耗低附加值產品為主，缺少精、深加工工業；輕工業發展不足，并以農產品為原料的加工業為主，規模小。西部貧困地區的城鎮化率僅44%（2016年），比全國平均城鎮化率57%低13個百分點。無論從城鎮化的整體水平，還是單個城鎮化水平，西部城鎮化水平的質量遠遠低于東部地區。除西安、成都、重慶等特大城市高新技術產業已成為經濟的引領產業和支撐產業，其他大、中、小城市工業仍以傳統制造業為支柱產業，中心城市和縣鎮、鄉鎮對周圍地區的輻射和帶動力低，對農村勞動力的吸引力弱，要素空間聚集程度不高，形成不了規模經濟。城市工業化和現代服務業與鄉村的融合程度差，就業困難，勞動力外流嚴重。

農業現代化滯后。西部地區，特別是深度貧困地區，農業仍以手工業勞動、家庭分散經營為主，農業的組織化、現代化水平不高，農業的現代化服務體系（現代物流、電子商務）不發達，農產品工業化加工程度低，勞動生產率低。農業仍以自給性生產為主，農產品商品化率低，不適應市場經濟的要求。

（三）扶貧開發中的問題較多，原因復雜，化解難度大

改革開放以來，我國的扶貧開發成果輝煌，但出現的問題也不少，虛報冒領、擠占挪用，以權謀私、貪污腐敗、請客送禮和損失浪費等問題突出。

工作失職，差錯嚴重。由于一些基層干部利用權力搞優親厚友，使一些扶貧數字失真。2016年，全國開展扶貧對象“建檔立卡回頭看”，共計清理出不符合扶貧對象的人數達929萬人，補入扶貧對象807萬人，占當年貧困人口的13.2%和11.5%，差錯率高達24.7%。全國低保人數高達5000萬人，真正屬于建檔立卡的貧困人口僅2000多萬人。2017年，據全國審計網報道，全國有105個縣11.34萬名建檔立卡貧困人口基本信息不準確或未更新，有47個縣未按教育扶貧給2.99萬貧困家庭子女發放助學金。

工作懈怠，項目難以落實。全國有58個縣22.12億元扶貧貸款和貼息由于基層干部工作懈怠，未及時論證，未按規定使用；有55個縣367個異地搬遷和以工代賑項目存在前期論證不充分，扶貧對象不精準，執行政策不嚴格；有54個縣，健康扶貧政策未完全落實。

工作馬虎，項目投資失誤。全國有53個貧困縣189個項目，由于論證馬虎，脫離實際、管控不力，項目建成后被改作他用，或被廢棄，涉及資金1.41億元；有32個貧困縣工作圖省事，不按規定發放扶貧資金，而搞平均主義，涉及項目81個、資金1.33億元。

弄虛作假，搞面子工程。全國有24個貧困縣56個扶貧項目與貧困戶、貧困人口的利益聯系較弱，不是搞“雪中送炭”，而是搞“錦上添花”“壘大戶”“造盆景”，把大筆扶貧資金給“龍頭企業”或農業生產合作社使用，涉及資金5643.48萬元；在19個縣的已脫貧人口中，有1.7萬人存在多計預期收益或義務教育、基本醫療、住房安全“三保障”未落實等，被提前脫貧。

二、對策建議

要解決上述三個方面的問題，提高脫貧攻堅成效，關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效。利用超常規脫貧攻堅模式。

（一）改善生態環境，提高深度貧困地區的宜居度

我國有14個連片深度貧困地區，地處石漠化、荒漠化、水土流失、泥石流和旱澇災害頻繁出現的生態脆弱地區，生態條件惡劣。地理位置又處于交通閉塞、貧困落后的革命老區，少數民族地區、邊疆地區。依靠常規扶貧方式，很難在2020年實現全部脫貧目標，必須采用超常規的脫貧攻堅模式。

（二）集中力量，加大財政投入力度

中央要集中力量，對14個深度貧困地區加大財政投入力度，改善交通、電力、水、互聯網等基礎設施落后和電子商務、現代物流等現代服務業不發達的情況，改善生產、生活、生態環境，使人和貨物進得來、出得去，投資者愿意來。

（三）把資源、資產產權化（股份化），擴大融資渠道

要解決深度貧困地區融資難的問題，除了依靠金融服務網以外，還要允許貧困地區用土地、山林、礦產的資源作抵押；要允許資源產權化后上市交易融資；要大力發展網絡金融和項目融資，以及眾籌、眾貸、眾投等社會新穎金融渠道，解決深度貧困地區資金不足問題。

（四）發展優勢產業，融入“一帶一路”大戰略，推動貧困地區經濟的發展

新疆塔格拉瑪大沙漠可發展無土栽培的沙漠農業，發展富含紅色素的西紅柿，成為世界優質西紅柿醬基地；廣西、云南、貴州的石漠化地區可生產亞熱帶特種果蔬；西安、成都、重慶和蘭州、昆明、貴陽、南寧等大城市，可發展新能源、新材料、航空航天、電子數據庫和現代制造業，納入“一帶一路”大戰略規劃，通過中國—東盟自由貿易區、中緬柬老經濟走廊、孟中印經濟走廊、中國—中亞—中東經濟區，以及中國與中東歐經濟聯盟，走出困境，融入世界，加快西部地區大開發、脫貧攻堅戰略的全面實施。

（五）依據地區特點，立足當地資源，建立特色城鎮、特色鄉村

搞好《城鄉一體化規劃》和《城鎮化規劃》，建立特色城鎮、特色鄉村。整個西部地區的《城鄉規劃》和《城鎮化規劃》，一定要考慮西部地區石漠化、荒漠化、山地丘陵等資源的特殊性和區域空間的異質性，堅持走有特色、集約型多樣化的綠色城鎮、綠色鄉村的發展道路，優化城鄉布局結構，要融合山水大漠風光、民族文化風情和時代風貌，使城市“農村化”、農村“城鎮化”，將城鄉融為一體，使工業集群化布局，城鄉產業相銜接，讓西部成為人才高地、技術高地、產業高地，讓外流的人才回歸，就地就業，就地創業，用城鎮化來推動農業現代化，讓農民增收脫貧。

（六）把生態環境保護和修復作為一種產業來抓，建立西部生態屏障

建立西部地區生態屏障，有利于改善中、東部生態環境和整個中國及東亞的環境。采用常規保護和修復生態環境的辦法，奏效較慢，必須創新，要把生態環境和修復作為一種產業來抓，各地要建立生態環境保護和修復的專業化隊伍，這種專業化隊伍要經過職業培訓，不僅具有較高的生態環境保護意識，還要有較高的技術素養。生態環境保護所需要資金，除由中央和地方的環保專項基金以外，還要建立地區補償基金：河流中、下游得益區要向河流上游和源頭損益區按GDP的比例進行價值補償；污染排放區或企業要給生態環境保護區一定的價值補償，使生態環境保護、修復和生態屏障建設成為國家治理的一項重要戰略，成為全黨全國人民的共同職責。

（七）依法確立農村基層自治制度，讓村民能夠有效的實施民主管理和監督

農村基層自治制度是我國的基本政治制度，不僅有憲法保障，而且有《中華人民共和國村民委員會組織法》這一專門法律。1998年全國人大通過、2010年又作了重新修訂的這部法律，主旨就是為了保障農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，促進農村基層社會主義民主和農村社會主義物質文明、精神文明建設的發展。該法明確規定，村民委員會作為基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。其內容包括：村民委員會組成人員由農民選舉產生；涉及村民利益的重要事項需經村民會議、村民代表會議討論決定方可辦理；村設村務監督委員會，負責民主理財，監督村務公開等制度的落實；村委會成員接受村民會議或村民代表會議的民主評議，村民有權經一定程序罷免村委會成員；村委會成員實行任期和離任經濟責任審計，等等。目前在我國貧困農村基層自治制度的建設和發展與法律法規差距很大，這正是扶貧對象不準，虛報冒領、擠占挪用，以權謀私、貪污腐敗、損失浪費等干部作風問題的重要根源，也是精準扶貧的一個重要制度短板。所以，當下刻不容緩的一項重要工作，就是必須按照全面依法治國的要求，著力貫徹落實《村民委員會組織法》，推動農村基層自治制度的發展，為精準扶貧提供制度保障。

發揮人民群眾在脫貧攻堅中的主體作用，促進基層社會治理的現代化，只有讓農村基層社會有良好的內生機制和活力，才能持久和根本地改變農村面貌。建立農村基層自治制度，應是駐村工作隊和各級干部入村扶貧的中心任務之一，要切實抓好，同時要注意不能違反法律要求，而應在村民自治的制度框架內做好扶貧工作。群眾的眼睛是雪亮的，只有建立農村自治制度，才能解決貧困人口的精準識別、精準幫扶等問題。村領導者的權力才能得到有效監督。派遣的支駐工作隊以及大量駐村干部就能起到很好的幫扶作用，合力打贏脫貧攻堅戰。

（作者為國家發展改革委體管所研究員）