新型城鎮化過程中政府的角色定位

張舒雯

摘 要：新型城鎮化是黨的十八大提出的一項戰略決策，是關乎未來中國發展命運的重大抉擇。由于歷史的規制和現實的要求，政府將在新型城鎮化過程中扮演關鍵角色，而政府的角色定位將直接影響城鎮化的質量和成敗。在新型城鎮化過程中，政府不應該是無所不包、無所不攬的管制者和建設者，而應該是全新理念的提倡者和實踐者、科學規劃的制定者和執行者、公共服務的提供者和完善者、公民權利的守護者和仲裁者。這些既是對政府角色的基本要求，也是新型城鎮化健康發展的根本保證。

關鍵詞：新型城鎮化；政府；角色；定位

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）12-0060-02

21世紀是城市化的新紀元。美國的經濟學家、諾貝爾經濟學獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨曾斷言：“21世紀有兩件大事影響了人類進程，一件是美國的新技術革命，另一件是中國的城鎮化。”[1]由此可以看出，中國城鎮化規模之大、影響程度之深。黨的十八大以后，新型城鎮化作為一項國家戰略被提高到前所未有的高度，成為全社會關注的焦點。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，是擴大內需的最大潛力所在。積極引導城鎮化的健康發展，是我國經濟社會發展的必然選擇。按照徐勇教授的觀點，當前的城鎮化有三種類型，即市場推動型的城鎮化、工業推動型的城鎮化以及政府推動型的城鎮化[2]。無論這三種中的哪一種，政府在其中都發揮著極為重要的作用。城鎮化戰略的日益凸顯，意味著原來主要由市場（企業）推動的城鎮化，將更多地轉變為政府推動的城鎮化；意味著政府將在城鎮化過程中扮演關鍵角色。因此，政府的角色如何定位，直接關系城鎮化的質量和成敗。為此，筆者認為，新型城鎮化過程中政府的職責應該有明確的界定，政府的權力應該有清晰的邊界。也就是說，新型城鎮化過程中政府應當致力于全新理念的提倡和實踐，致力于科學規劃的制訂和執行，致力于公共服務的提供和完善，致力于公民權利的守護和仲裁。

一、新型城鎮化過程中政府的角色定位

（一）全新理念的提倡者和實踐者

理念是指導思想，是行動指南。新型城鎮化要有新的理念。黨的十八大報告首次提出堅持走中國特色“新型城鎮化道路”。所謂“新型”城鎮化，是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。城鎮化的核心是人的城鎮化，城鎮化的本質是城鄉基本公共服務的均等化，城鎮化的支撐是產業化，城鎮化的根本目的是農民變市民，是實現農村人口的“市民化”。新型城鎮化不是片面的城鎮化，不是簡單的造城運動，不是粗暴地逼農民上樓；而是以提升城鎮的基礎設施、公共服務等為中心，真正使城鎮成為高品質的宜居之所。作為新型城鎮化的引導者，政府應該大力提倡這種理念，讓這種理念成為全社會的共識和政府自身的行為準則，在城鎮化的過程中實踐這種理念，并且貫穿城鎮化的始終。

當前，無論是公眾還是基層干部，對城鎮化的認識上存在一些偏差。在調研中筆者發現，不少基層干部對城鎮化缺乏正確的認識，由他們主導的城鎮化難免會走彎路。作為新型城鎮化的重要組成部分，新型農村社區建設在廣大農村如火如荼地展開。新型農村社區建設和正在進行的新農村建設雖然并行不悖，但兩者又有一些較為明顯的不同。僅從二者的內涵來看，新農村建設突出的是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，簡單來說，就是讓農民忙活起來、富裕起來，讓村莊和諧起來、干凈起來、有序起來。可以較為明白地看出這里面缺少基礎設施、公共服務等方面的內容。而新型農村社區建設則不僅僅強調農民就業、農村發展，更多的是關注農民的市民化，讓農民在農村也能享受到同城里人一樣的基礎設施和公共服務。因此，我們可以發現新農村建設偏重于建設，較少關注服務；而新型農村社區建設則是建設與服務并重，建設為基，服務為本，既要農民上樓，又要農民“進城”，這里的“進城”是就享受公共服務而言的。筆者所調研的村莊從2007年開始新農村建設，至2017年建起了兩排40棟兩層樓房，從開始建設起，村民一直稱其為“新農村”。所謂新農村，僅有住房，卻沒有任何基礎設施，更別提公共服務。但是在近些年“新農村”又改稱為“社區”。村里干部以新社區自豪，鄉鎮干部也拿它作為典型宣傳。當問及為什么改稱社區時，干部們頗為自信地說，上面現在這么叫，咱也這么叫。至于什么是社區，怎么建設社區，他們根本說不出來。這不得不發人深思，干部們的思路仍然停留在原來的認識上，這種“村莊化的社區建設”仍然著眼在“建設”，而不是“服務”。把新型農村社區建設簡單地理解為蓋房建樓，忽視了它的實質，離新型城鎮化的主旨相去甚遠，令人擔憂。

（二）科學規劃的制定者和執行者

規劃是城鎮化的根基，也是保持城鎮化生命力和可持續發展的核心[3]。新型城鎮化作為一個戰略舉措首先在規劃。城鎮化是一場革命性的社會工程，它意味著社會要素的重新配置和社會關系的重新組合，由此需要統籌思考和規劃。科學的規劃是確保城鎮化質量的前提，沒有好的規劃，在具體建設中就很難達到很高的水平。所以，推進城鎮化的第一步就是要按照統籌銜接、合理布局、完善功能、輻射帶動的原則，高起點、高標準、高品位地編制好城鎮化建設規劃。規劃先行可以避免“有新房而無新村”的尷尬困境，使新型城鎮化更有前瞻性和科學性，避免資源的浪費和盲目建設，提高效率和質量。

政府部門作為規劃的制定者和執行者，要統籌兼顧，全盤考慮。一是總體布局規劃，堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化的質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子；二是建設運營規劃，城鎮化不僅是要建設新城，更需要建成后的管理運營，對此要著眼長遠，科學謀劃；三是產業發展規劃，城鎮化與產業化應該同步推進，著力推進城鎮化內生增長模式，注重產業布局優化、產業轉型升級、產業發展與城鎮化的內在協調聯動，為城鎮有序、健康、可持續發展注入內在活力；四是基礎設施規劃，加大城鎮化建設推進力度，尤其是要做好道路、飲水、電力、住房等基礎設施的規劃；五是公共服務規劃，明確政府對農民工及其家庭成員的基本公共服務職能，合理安排公共支出，拓展投融資渠道，提高社會保障、醫療、教育、住房等基本公共服務能力，促進農業轉移人口融入城鎮。

（三）公共服務的提供者和完善者

前面提到，城鎮化的本質是城鄉基本公共服務的均等化，城鎮化的根本目的是農民變市民，是實現農村人口的“市民化”。長期以來，我國存在兩個“二元結構”，一個是城鄉二元結構，一個是城內二元結構。第一個二元結構是城鄉之間的巨大差別，基礎設施無法惠及農村，基本公共服務無法覆蓋農民；后一個二元結構是由于農民人身市民化滯后于身份非農化，大量外來農民工不能與城市戶籍居民享有同樣的公共服務。隨著外出農民務工的不斷增多，第一個二元結構正在向第二個二元結構演化。傳統的城鎮化對農民工采取“經濟性接納，社會性排斥”的功利主義態度，僅把農民工當作生產者而不愿接受其成為市民，結果導致城鎮化滯后于工業化，人口城鎮化落后于土地城鎮化，農業人口轉移進城工作居住，卻無法真正融入城鎮生活。這兩個二元結構的共同點都是城鄉公共資源配置嚴重不均衡、城鄉基本公共服務嚴重不均等。所以，新型城鎮化就要改變以往這種“有選擇”的提供公共服務的缺陷，讓公共財政的陽光普照四方，讓公共服務的雨露遍灑大地。

作為公共服務供給的主體，政府應該在新型城鎮化的過程中通過一系列的改革措施和制度安排，通過戶籍制度、土地制度、社會保障制度、住房制度、財稅制度等的變革實現公共服務均等化和農業轉移人口的市民化。同時需要注意的是，政府供給公共服務的方式可以有多種，政府親自提供只是其中的一種。一方面政府可以建立企業等直接提供公共服務，另一方面政府也可以通過預算安排或政策安排等某種適當方式將公共服務委托給私人部門或民間組織提供。政府部門可以根據實際需要做出選擇[4]。

（四）公民權利的守護者和仲裁者

“讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化的成果”是黨的十八大對人民做出的莊嚴承諾。可以說，新型城鎮化在一定程度上就是黨和政府對廣大民眾權利訴求的回應。不管是三農問題，還是農民工問題，本質上都是權益問題。解決這一系列問題，歸根結底要在新形勢下重新調整國家、企業和農民個人三者之間的利益關系，切實保障農民的合法權益。因此，經濟學家陳志武教授提出，尊重個人的選擇和權利才是城鎮化的核心。

政府作為公共權力的代表，在城鎮化的過程中應當扮演公民權利的守護者，城鎮化的一系列變革，戶籍制度、土地制度、社會保障制度等都與公民的權利和利益相關。城鎮化的目的是造福于民，因此政府應該以公民的權利和利益作為自己行動的出發點和落腳點。同時，城鎮化的過程是一個利益重新調整的過程，必然會伴隨著眾多的利益矛盾和糾紛，這就需要政府超然于具體的利益之外，以一種公正的姿態化解矛盾、仲裁糾紛，維護公民的權利和利益。

二、結語

從城市化到城鎮化、從城鎮化到新型城鎮化，中國開始對自己的發展精準定位。城鎮化的每一步，既是城市經濟社會深度現代化與集約化的過程，更是深刻改變人類社會組織方式、生產方式和生活方式的歷史進程。李克強總理曾指出，13億人的現代化和近10億人的城鎮化，在人類歷史上是沒有的，中國這條路走好了，不僅造福中國人民，對世界也是貢獻。新型城鎮化的大幕已經拉開，能否演繹出精彩的劇目，取決于我們選擇怎樣的城鎮化。而政府角色的有效發揮，將深刻影響城鎮化的進程和人民的前途命運。

參考文獻：

[1]黃燁.新型城鎮化“蛋糕”該咋切[EB].http：//sc.stock.cnfol.com/130221/123，1764，14434336，00.shtml.

[2]徐勇.深化對農村城鎮化認識七題[J].農村工作通訊，2013（4）.

[3]宋希斌.保障性安居工程是哈爾濱市改善民生的一號工程[EB].http：//lianghui.people.com.cn/2013npc/n/2013/0309/c357183-20733610.html.

[4]郭小聰.政府經濟學（第2版）[M].北京：中國人民大學出版社，2008.