我國地方財政績效管理體制研究

張雯倩

[摘 要] 如今，各地財政收支矛盾逐漸顯現出來，為了讓財政資金的使用更有效率和效果，財政績效管理日益受到重視。通過對部分西方國家的學習，結合我國的基本國情，我國的地方財政支出績效管理體制也得到了一定程度的發展，具有一系列量化考核標準，但是仍存在些許不足，有待完善。文章對我國地方財政績效管理的發展歷史、我國地方政府實施財政績效管理的必要性、現狀、存在問題進行分析，并提出相應建議，以期推動地方政府財政績效管理進一步發展和完善。

[關鍵詞] 地方財政；績效管理；財政管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 03. 049

[中圖分類號] F812.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）03- 0123- 03

0 引 言

跨入新世紀以來，我國財政支出增長迅速，且逐年遞增。隨著財政支出的增長，與之相應的，公民對財政支出績效管理的關注度也越來越高。

財政績效管理，英美加澳等國家起步較早，我國起步較晚，尚存很多不足，但發展速度很快，2014年3月，財政部印發了《地方財政管理績效綜合評價方案》，該方案采用百分制評分原則，涉及實施透明預算、規范預算編制等多項指標。財政部發布的《方案》雖然受到質疑，但是使用了大量的經濟指標，標志著我國地方財政支出績效管理逐漸向深層次推入。

1 我國地方政府進行財政績效管理的必要性

1.1 財政資金浪費嚴重

地方政府過分重視GDP的增長，過分重視“形象工程”，過分重視政績，從而將財政資金砸在所謂的“大工程”上，而當地老百姓最需要的東西反而被忽視，遲遲得不到解決。地方政府對財政管理的概念僅僅停留在淺層次的“合規”上面，導致了財政資金的浪費。

1.2 地方政府財政收支矛盾日益激烈

地方財政收支矛盾，究其原因，很多人認為是地方政府的財權和事權不對等導致的，但是財政資金缺乏績效的管理和運用才是其本質原因。對財政資金進行績效管理，對地方政府的財權和事權進行合理的規劃，使每一分錢都“花在刀刃上”，將有效緩解地方政府的財政收支矛盾。

1.3 有效提高公共財政管理效果

財政合規管理強調符合法律法規，強調財政支出過程而非結果，而財政績效管理則曾終于財政支出結果和產出，強調效率和效果。如果二者能有效結合，則會進一步提高政府工作效率和效果。

綜上所述，單純的合規管理已經不能滿足現階段公共財政管理的需要，財政績效管理的推行十分有必要的。財政績效管理有效轉變政府財政觀念，從隨便花錢到有效花錢，引入市場運行機制，提高政府服務水平，實現有效的公共財政管理。

2 我國地方財政績效管理現狀分析

2.1 探索模式——以上海市閔行區為例

上海市閔行區采取的財政績效管理模式是我國地方政府財政績效管理的探索模式。這種模式針對預算進行績效管理，主要特點是以結果為導向，注重公共物品和服務的滿足度和地區經濟發展，充分發揮績效管理的引領作用，實行涵蓋事前、事中、事后的全程績效管理，力求政府資源的有效、合理利用。

上海市閔行區于2008年頒布的《上海市閩行區人民代表大會預算修正案實施辦法》等文件，強化了地方人大對政府預算的審查權和監督權，地方人大可提前介入政府的預算編制工作，要求政府更加細化地編制預算草案并交由人大審查。

2.2 對財政部2014年印發的《地方財政管理績效綜合評價方案》的分析

財政部2014年印發的《地方財政管理績效綜合評價方案》，采用百分制，從預算編制透明度、預算編制規范性、財政收支結構、盤活存量資金、加強政府債務管理、完善財政體制、落實“約法三章”、嚴肅財經紀律等八個方面對地方財政績效管理進行評價，《方案》中涉及大量量化指標，并對各指標的計算方法進行詳細描述。

《方案》中各項指標的運用，目的在于對地方財政資金的使用加以規范和引導，各省市為了在地方財政管理績效中獲得更高的分數以獲取更多的中央財政的資金支持，會對本地區的財政管理做出相應調整，使其逐漸符合《方案》中的各項“隱形規定”。

《方案》面臨的窘境主要是由于專業性太強、操作困難等原因，導致《方案》在實施過程中受到很大阻力，但《方案》中的各項指標，如“實施透明預算”、“規范預算編制”、“優化收支結構”等，都在發揮著財政績效管理的引領作用。不過《方案》中部分指標涉及其他省份，這需要將各個省份的數據進行匯總統計之后才能夠算出各省分數，這種做法無疑使得工作量加大，而且各個省市發展情況不一，相對比較未免有失公允。

2.3 對兩種指標體系的比較

上述指標體系各有利弊，不能簡單斷定孰優孰劣。

以上海市閔行區為代表的探索模式下的評價體系，更為細致，更具科學性。不僅僅考慮了項目的成本和產出，而且考慮了項目的受益對象和長期政策目標等指標，績效覆蓋面更廣泛，對項目要求更高，促進政府不斷改進和完善政府項目，不實施沒有實際意義的項目。

財政部于2014年頒布的《方案》是站在宏觀角度上考慮的。《方案》是站在中央對地方的角度上，帶有對地方財政資金使用情況的約束和考察目的，重點評價地方財政資金使用途徑和方法的合規、支出結構的優化，但是與上海市閔行區的績效評價模式相比較，《方案》更側重于地方政府整體財政支出的結構和透明。此外，《方案》中涉及了大量指標計算公式，這些公式涉及了復雜的統計數據，可操作性不強，操作難度很大。

3 我國地方財政績效管理尚存的問題分析

3.1 忽視事前和事中績效

在績效管理實踐的過程中，往往將財政績效管理和財政績效評價混為一談，實則二者并不等同。財政績效評價只是財政績效管理的一部分，財政績效管理是貫穿于財政活動的前期、中期和后期的。雖然財政績效評價和反饋是財政績效管理的重要組成部分，但是財政績效管理不能單純的依靠績效評價，更不能忽視前期和中期的績效，過分重視績效評價這一環節。

3.2 缺乏對財政績效的正確認識

績效管理是一種手段，而不是目的。通過財政績效管理，使財政資金的使用更有效率和效果，有利于政府和市場共同扮演好資源分配者的角色，由于沒有正確認識績效管理的內涵，導致財政績效管理的實施僅限于形式和表面，并沒有收獲到理想的效果，甚至招致質疑和批評。財政績效管理在財政管理中的引領作用也因此被削弱，對于財政績效管理的深層次發展也產生了極為不利的影響。

3.3 財政績效管理的管理主體和職責尚不明確

目前我國財政績效管理的主要工作是由財政部門在負責，但是隨著財政績效管理工作的發展，日趨發達，仍然由財政部門來主導績效管理工作勢必會造成反作用。財政績效管理工作的管理主體應該是中央政府或地方政府，政府各執行部門都是財政績效管理工作的執行主體，審計部門和人大則是監督主體，分別擔任內部監督和外部監督的工作。由政府來管理整體的財政績效工作，政府各執行部門在日常工作中注意績效，事后由審計部門和人大分別進行內外監督。彼此之間職責分明，互相牽制，推進財政績效工作的不斷完善。

4 對我國地方財政績效管理提出的建議

4.1 調整地方政府和市場的關系

自1978年改革開放以來，我國社會主義市場經濟日趨完善，此時地方政府和市場之間相互關系的劃分明確在推動社會經濟發展方面顯得尤為重要。可以由市場進行資源配置的，政府沒有必要進行干預，如果干預了，那么這部分財政支出就是缺乏績效的。此外，除非一些特殊的公共產品和服務不能交由市場進行資源配置，政府應該擔任公共產品和服務的提供者和監督者角色，而由市場來充當生產者的角色。打破地方政府在公共產品和服務方面的壟斷地位，通過市場競爭來提高公共產品和服務的質量和效率。

4.2 合理安排中央和地方政府財權和事權的關系

在分稅制的大背景下，如果中央和地方財權和事權處理分配不當，會引起地方財政收支矛盾嚴重，出現巨額地方債務，對地方財政造成額外負擔。

應當由中央政府負責的財政支出，由中央政府負責，有利于統籌全國財政資金的合理運用，提供全國性公共產品和服務；應當由地方政府負責的財政支出，由地方政府負責，有利于根據本地區的實際情況，合理利用本地區資源，提供本地區需要的公共產品和服務，代理成本也相對較低；應當由中央政府和地方政府共同負責的財政支出，由雙方共同負責，各司其職，各展其長。

4.3 地方政府應轉變“粗放財政”理念

地方財政資金成本應該包括兩部分：內部成本和外部成本。內部成本是指維持政府運營所投入的成本，外部成本是指政府在生產、提供或監督公共產品或服務需要支付的成本。除了嚴格控制財政資金成本之外，地方政府還應該強化地方政府財政資金運營理念，提高財政資金周轉效率，力爭以最少的成本換取最大的效益。

5 總 結

地方政府財政績效管理日益走進公眾的視野，引起各方重視。通過一段時間的學習和摸索，我國的地方財政績效管理已經得到了一定的發展，地方財政績效管理評價體系的框架已然成型，接下來需要的就是用實踐來檢驗，根據我國的實際情況進行相應的調整，以3E原則（經濟性、效率性、效果性）為準繩，改進地方財政績效評價體系，提高我國地方政府財政資金使用的效率和效果，進一步完善財政績效管理體系。

主要參考文獻

[1]田豐.財政部打分評價地方財政績效遭質疑[N].財會信報，2014-04-28（A03）.

[2]王志剛.我國地方政府財政支出績效管理的制度研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2014.

[3]謝艷珠.我國的財政績效評價體系研究[D].太原：山西財經大學，2006.

[4]何洪彬.后金融危機時期深化財政績效審計的思考[J].審計研究，2010（4）：18-21.

[5]單曉敏.完善我國財政支出績效管理的研究[D].蘇州：蘇州大學，2013.

[6]尹繼衛，劉紹春，勾玉華.財政績效管理是提高政府執行力的重要舉措[J].廣東行政學院學報，2012（3）：23-27.

[7]馬志遠.我國財政績效評價的現狀與推進路徑[J].山東財政學院學報，2012（5）：12-19.

[8]許夢博，許罕多.關于我國財政績效管理問題的思考[J].經濟縱橫，2007（9）：26-28.