淺談公益二類事業單位采購業務內部控制的問題與對策

張 鈺

(水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

事業單位是我國一個獨特的組織形式，是根據國情發展形成的不可缺少的單位組織，為我國提供公益類服務做出了很大的貢獻。在這個過程中為了彌補事業單位經費不足的問題，政府允許甚至鼓勵部分事業單位發展相關市場領域的經營活動。隨著市場經濟的發展，部分事業單位由提供公益服務為主逐漸趨向于經營盈利性活動為主，這就與事業單位成立的主要目的相背離。鑒于此現狀，政府于2012年推動事業單位分類改革，將現有事業單位按社會功能劃分為：承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。其中，對從事公益服務的，繼續保留在事業單位序列、強化公益屬性，市場不能配置資源的，劃分為公益一類；以提供公益服務為主，但部分服務可以由市場配置資源，自主開展經營業務的事業單位，劃分為公益二類。事業單位分類改革的目的是為了建立高效運行、治理完善、監督有效的事業單位。

同時，為了改變事業單位管理薄弱、效率低下的現狀，2012年財政部印發《行政事業單位內部控制規范(試行)》的通知標志著政府開始重視并加強行政事業單位的內部控制建設。2015年財政部出臺的《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》和2016年《財政部關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》標志著行政事業單位內部控制工作向縱深發展。2017年《財政部關于印發<行政事業單位內部控制報告管理制度(試行)>》要求開展行政事業單位內部控制基礎性評價，每年按規定報送內部控制報告，內部控制相關工作成為一項經常性工作。

然而，行政事業單位的內部控制規范及相關條例存在一定的局限性，其相關規定較多的考慮了行政機關和公益一類事業單位的原則性規范，沒有針對有經營性業務的事業單位作具體規定。這就導致有經營性業務的事業單位，特別是公益二類事業單位在內部控制建設方面存在部分業務無章可循，例如采購業務。采購業務是內部控制建設中的一個重要環節，風險點較多，涉及多個環節且專業性很強，是每個單位在內部控制建設或評估中應給予重點關注的部分。公益二類事業單位的采購業務有一定的獨特性，該環節的內部控制即不完全適用《行政事業單位內部控制規范(試行)》也不完全適用于《企業內部控制基本規范》，應當依據其特殊性結合單位實際情況進行內部控制建設。

1 公益二類事業單位采購業務的特點

公益二類事業單位按照國家確定的公益目標開展活動，其經費來源根據單位自主程度，實行財政差額撥款。即財政承擔單位部分經費列入財政預算，差額部分由單位在確保實現公益目標的前提下，依法開展相關的經營活動取得的經營性收入用于發展。因此公益二類事業單位進行采購業務的資金來源分為財政性資金和非財政性資金。使用財政性資金的采購業務應該適用《政府采購法》及相關條例辦法，對政府采購業務的內部控制建設適用于《行政事業單位內部規范(試行)》及指導意見，而使用非財政性資金的采購業務自主性較大無適用的法規規范。與行政機關和其他事業單位相比，公益二類事業單位的采購業務的組織形式、采購方式、程序等較為復雜、需要關注的經濟活動風險點較多。根據公益二類事業單位采購業務的特殊性，單位在實際執行中應具體關注以下兩個問題：

1.1 采購資金來源的界定

根據《政府采購法》第二條的規定，政府采購一定是使用財政性資金的業務活動。但是對財政性資金范圍的確定并不是特別清晰。在采購實踐中，不少單位對財政性資金的理解存在分歧。根據2004年財政部印發的《中央單位政府采購管理實施辦法》將中央單位政府采購的資金來源定義為使用財政性資金包括預算資金、政府行基金和預算外資金，以及與之配套的單位自籌資金。這就將單位使用的自主經營收入的采購也納入了政府采購的范圍。但2015年財政部公布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱條例)對“財政性資金”的規定僅指納入預算管理的資金(含預算內和預算外資金)。

按2015年發布的條例規定的范圍，采購人使用非財政性資金開展的采購活動，不屬于政府采購項目，不受政府采購法和條例的約束。公益二類事業單位的非財政性資金主要是指自有收入，包括經營收入、捐助收入和不用財政性資金償還的借款等。單位除分清財政性資金和非財政性資金外，還需要將其分別準確核算。根據條例規定非財政性資金如果無法與財政性資金分割的，也要遵守政府采購法。因此并非使用財政資金的業務活動就一定不適用《政府采購法》，單位在進行采購業務時要嚴格區分。

1.2 采購范圍和程序的界定

政府采購組織形式上分為集中采購和分散采購，政府集中采購的范圍是按照國務院頒布的年度“中央預算單位政府集中采購目錄及標準”(以下簡稱目錄及標準)執行。采購人必須將在目錄及標準范圍內的項目委托集中采購機構代理采購；該目錄及標準每年更新變化，部分單位人員學習研究不及時，對本單位的采購項目分類錯誤進而導致應該進行政府采購的項目沒有按政府采購進行。分散采購是指采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構代理采購的行為。但要，政府采購貨物或服務項目，單項采購金額達到國務院有關規定標準以上的，必須采用公開招標方式。

分散采購賦予各單位采購的相對自主權，采購活動的業務活動風險也多產生于此。首先對于分散采購的理解存在誤區，雖然分散采購允許單位自行采購，但是并不等于無依據無制度的進行。事實上，分散采購和集中采購一樣，都屬于政府采購范圍，只是適用的標準、程序不同，但都受《政府采購法》及條例的約束；單位在分散采購中選擇自行采購的，并不代表可以無依據的隨意進行，其采購行為也必須按照政府采購法、《政府采購非招標采購方式管理辦法》等規定的方式和程序進行；并且自行采購必須在以下6種方式中選擇，即：公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價和單一來源。采用分散采購的單位也需要向監管部門報備和進行合同備案，受政府采購監管部門的監督檢查。

對于政府采購范圍之外的采購(簡稱為非政府采購)分為兩類，一類是使用財政資金但是采購項目不在集中采購目錄中且在限額標準以下，另一類是使用非財政資金的采購活動。公益二類事業單位的采購范圍界定比較復雜，因此部分單位容易混淆采購范圍，進而導致之后的采購活動沒有按照規定的程序進行，容易出現違規的情況。

2 公益二類事業單位采購業務的現狀與問題

采購業務是一項系統性工作，具有很強的專業性，公益二類事業單位資金來源的多樣性又進一步增加了采購業務內部控制管理的難度，導致很多單位采購業務質量不高、效率低下、重復購買、監管薄弱等情況普遍存在。最主要的問題有：

2.1 規避政府采購缺乏有效監督機制

因為政府采購的采購范圍、程序管理相對嚴格復雜，并且對于非政府采購業務沒有具體詳細的規定。這就為部分單位創造了規避政府采購管理的動機。最常見的方法就是將原本符合政府采購標準的價格降低，或者化整為零。雖然這是國家明令禁止的，但是依然有監管難度。同時政府采購業務已經建立了一系列比較完善的監管體系，比如采購信息管理辦法等。但是非政府采購因為缺少采購信息管理加劇了監管的難度。有些單位利用財政資金和采購范圍標準的界定規避政府采購，同時又不制定采購管理辦法，導致采購業務無約束，采購人員權利過大、對采購環節缺乏有效監督，沒有計劃性和專業性，導致資金使用效率不高，甚至造成浪費。

2.2 缺乏科學的采購預算編制

首先，不少單位對于采購預算缺乏足夠的認識。對于使用財政資金的單位都要納入預算實行全面預算管理，但是不少單位對于政府采購的預算編制學習不到位，存在錯報漏報的項目。對于非政府采購的業務甚至出現不納入單位預算管理，無計劃進行采購的現象。其次，不少單位存在預算編制與實施計劃、采購需求脫節的情況，很多單位認為編制采購預算只是財務部門的責任，缺少相關業務或崗位之間的溝通協調導致預算編制不準確，沒有具體到單個項目，增加了采購成本與實施難度。另外，人為干預是導致采購預算不準確的一個主要原因，其目的是給采購業務變動留余地，因此隨意確定采購金額，對分散采購只是簡單的相加匯總。最后，對于預算編制與執行的結果不夠重視，對于沒有按預算編制不準確導致的預算與執行之間的差異沒有相應的監督、糾錯和懲罰機制，導致了采購預算編制流于形式，很難起到采購預算編制的作用，也進一步導致了采購業務執行困難，采購整體效率較低的問題。

2.3 缺乏專業的采購人員

事業單位普遍受困于人員編制問題，因而專門從事采購業務的人員匱乏，更不用說專門成立一個負責采購的部門。大部分的采購業務都是由某個部門兼管，其專業性和嚴謹性都難以達到采購內部控制的標準，更難以有效降低采購業務風險。采購業務的內部控制關鍵環節如采購需求審核、采購預算編制和審批、供應商選擇和管理、采購驗收和付款等應當明確相關部門或崗位的職責權限，確保不相容崗位相互分離。但部分單位在部門或者崗位設置上難以達到要求，甚至出現一個部門負責多個環節，無法達到“分事行權、分崗設權、分級授權”的要求，導致采購業務內部控制風險較大。

3 完善采購業務內部控制的對策

為進一步規范公益二類事業單位采購活動，防范采購風險，應當以《行政事業單位內部控制規范(試行)》為基礎，對采購業務各個環節進行梳理，進行風險評估，排查風險點，并制定出實用有效的風險應對方案和改進措施，逐步建立起一套完善、可操作性強的采購業務體系，具體對策可以從以下方面進行：

3.1 分類制定采購制度

首先領導應該高度重視單位采購業務，加強采購活動關鍵風險點的監督，建立完善采購活動的相關制度。根據資金來源不同，準確劃分采購類型，將政府采購和非政府采購的業務分別制定相關制度，確定風險評估機制。在制定政府采購相關制度時應重點關注分散采購。對于分散采購除委托代理機構代理外由單位自主采購的，應該根據采購項目的類別、金額等確定采購程序，將采購行為做到有依據。對于非政府采購因其不用按照政府采購相關規定進行，為了加強這部分采購項目的內部控制，可以選擇按照《企業內部控制指引——采購業務》來管控關鍵環節，制定相關規定。做到無論政府采購和非政府采購都能受到有效約束，將人為干預減少到最小。

3.2 加強采購業務專項培訓

采購業務是一個專業性非常強的環節，但又涉及多個部門，對于處于事業單位改革階段，事業單位編制只減不增，單位普遍人手緊張無法成立專門的采購部門的情況，單位可以通過加強涉及采購業務相關人員進行專題培訓并且考核的方式加強對政府采購政、采購風險防范、采購流程控制等應加強相關工作人員和部門的宣傳培訓，將風險意識貫穿整個采購活動中。對于專業性非常強的采購項目也可以通過聘請專家的方式指導審核相關采購環節。

3.3 建立采購定期風險評估機制

由專人或者專門部門根據經濟形勢、國家政策、單位內部業務活動等因素，定期或不定期對采購業務內部控制制度的有效性和執行情況進行風險評估，對于突發事件也應對采購環節進行風險評估。單位層面的風險評估重點關注采購業務是否按照預算與計劃組織實施，是否按照規定組織采購活動和執行驗收程序，是否按規定保存相關業務檔案。對于評估結果風險較大的環節應及時查找原因尋求對策減少風險。

3.4 加強采購全過程管理

單位應從采購預算與計劃、采購活動管理到驗收及檔案管理全過程加強管理，不應忽視任何一個環節。其中，采購業務預算管理，應將政府采購項目和非政府采購項目全部納入預算，并且采用精細化管理。對采購活動實施歸口管理，加強采購申請需求的審核，特別是對于政府采購中的分散采購和使用非財政資金的采購需求的審核。對于分散采購重點審核其是否按規定以政府采購方式執行程序，避免分拆項目規避政府采購的情況出現；對于非政府采購，應重點審核其采購需求的準確性、合理性，避免重復性購買及降低資金使用效率的情況等。另外，在采購活動中應加強活動中的記錄控制和項目驗收管理，做到有據可查，責任落實到人。

3.5 建立采購信息公開機制

政府采購中的集中采購和公開招標過程除涉密信息外都要全部公開。對于非政府采購的業務，建議單位應當開辟專欄公開發布采購的相關信息，打破采購信息的局限性和不對稱性，促進采購業務的充分競爭活動，既給更多供應商提供了公平競爭的平臺，也能夠讓相關人士對采購業務由更多了解，起到信息透明，合理監督的作用。

4 結論

在事業單位改革的階段，公益二類事業單位的發展前景還無法確定，但是在現階段，由于其具有參與市場配置資源的經濟活動，在采購業務活動中更應該加強管理和監督。相關部門也應進一步明確財政資金和非財政資金的范圍，針對政府采購之外的業務具體制定相關辦法，為各單位合法合規開展采購業務提供信息支撐，提高資金使用效率，防范內部控制風險。