農村公路養護與管理發展對策研究

李軍發

（山西省交通科學研究院，山西 太原 030006）

0 引言

農村公路的發展不僅有助于改善農村生產生活出行條件，促進農民增收，發展農村商貿流通體系，而且對促進城鎮化發展，加強城鄉聯系，縮小城鄉差距，統籌城鄉經濟社會發展具有重大意義。

新形勢下，在我國農村改革發展、政策鼓勵和扶持資金推動下，農村公路交通條件得到了顯著改善。農村公路在發展的同時依然存在管養體制機制不完善、技術等級低、管養資金不足等問題，農村公路發展應堅持問題導向與改革創新，以“四好農村路”建設為契機，完善體制機制，強化政策措施，逐步破解資金籌集、管理養護等難題，政府主體責任全面落實，管理機構實現“全覆蓋”，路政管理規范執法，提升農村公路的管養質量效益，全面實現建、管、養、運全面協調發展，為新時代服務“三農”、精準脫貧及振興鄉村戰略的實施提供了堅實的基礎保障。

1 農村公路養護管理存在問題分析

1.1 技術指標低，難以滿足農村經濟發展需求

截至2017年底，全國農村公路總里程已經達到396萬km，基本實現了鄉鎮通油路率達99.2%、鄉村通水泥（油）路率達98.3%的“全覆蓋”；在農村客運方面，鄉鎮和建制村通客車率達99.1%、96.5%，進一步推進城鄉交通一體化發展進程。受自然條件、經濟發展水平及建設規模等因素的影響，我國農村公路發展差異化較大，中西部地區受建設條件等因素的制約，路網布局不完善，農村公路網絡化水平低，通達深度不足，部分縣際、鄉際、村際道路沒有聯網，路網循環性較差，影響路網整體綜合效益的發揮。

1.2 養護技術力量薄弱，農村公路抗災能力差

養護管理責任落實不到位，養護生產技術力量薄弱，“重路面、輕路基、重主體、輕附屬工程”的現象突出，早期建成的農村公路以“通”為主，路線里程長、建設標準低、彎急坡陡、視距不良、交通安全設施短缺等隱患路段較多，中西部地區農村公路，實施油路大中修的公路現階段已經超期服役，部分道路路面破損、油返沙病害嚴重、危橋數量增加，“暢返不暢”“油返沙”現象突出，抗自然災害能力弱，通村水泥（油）路3.5 m窄路面比例高達58%，據統計2017年底中部某省農村公路隱患里程74 721 km，其中縣道9 017 km，鄉道32 032 km，村道33 672 km，占縣鄉村道比例分別達到44.3%、62.5%、60.1%，對農村居民安全出行及舒適性影響較大。

養護管理人員相對較少，鄉鎮管理站一般有2～3人，缺乏養護管理知識和經驗，新設備、新材料、新技術和新工藝匱乏，創新能力和技術力量嚴重不足，養護未引入市場競爭機制，難以解決工作效率低、成本高、收效差、管養一體等諸多問題。

1.3 養護管理資金保障乏力，養護經費不足

農村公路發展主要依靠中央車購稅和燃油稅轉移支付等交通專項資金，資金來源單一，中西部資源省份受經濟發展不均衡、產業結構調整等因素，財政收支矛盾更加突出，公共財政對農村公路的資金保障難以落實到位。養護補助標準缺乏增長機制，養護補助資金難以覆蓋成本，需要拓展資金籌措渠道、提高補助資金標準、規范資金使用等方面，確實提高農村公路養護資金保障能力。

交通債務總量呈增長趨勢，財政預算還本付息支出增大，高速公路特別是國家高速公路債務嚴重分流了農村公路的建設養護資金，截止2017年底，中部某省53條政府還貸高速公路債務余額為2 544.76億元，還本付息約需645億元，其中歸還長期項目貸款70億元，短期貸款381億元，利息184億元，全部為政府負有擔保責任的二類債務，資產負債率約92.05%，高出全國平均水平20個百分點，限制了可用于農村公路建設養護的資金量。

1.4 主體責任落實不到位，養護管理體制仍需改革

根據相關規定縣級政府作為行政區域內農村公路管理養護的責任主體[1]，仍然有部分地區縣級主體責任意識不強，事權與支出責任不匹配，“重建輕養、棄養待建”的問題較為突出，部分鄉鎮和行政村履行主體意識淡薄，缺乏履職的積極性和主動性，嚴重制約了農村公路養護管理的發展。由于受財政的制約，經費來源不明確，鄉級管養機構不健全，鄉鎮農村公路管理站專職養護技術人員缺少，責權不清，責任落實不到位，造成鄉道、村道失養現象突出。

2 農村公路養護管理發展對策

2.1 落實養護管理主體責任

按照事權與支出責任相適應的要求，以“政府主導、行業指導、分級負責、群眾參與、保障暢通”的原則，全面落實政府主體責任意識，完善農村公路養護管理工作機制[1]，健全縣、鄉（鎮）農村公路管理機構和建制村村道管理議事機制，健全縣、鄉、村三級組織體系，創新監督方式，嚴格獎懲措施，不斷提升農村公路治理能力，構建農村公路養護與管理的長效運行機制，實現農村公路“有路必養，管必見效”。

深化農村公路養護管理體制改革，完善管養組織體系和制度建設，落實發展目標與責任[2]，推進農村公路工作納入各級政府年度考核目標，完善養護巡查和考核評估管理制度，深化路況考評體系建設，將農村公路管理機構運行經費和人員基本支出全額納入本級財政預算。

2.2 創新養護管理新模式

積極推行管養分離的市場運作模式，培育企業化發展方向的養護企業，加快推進農村公路養護[3]向常態化、規范化、專業化、機械化、市場化方向發展，以養護質量為重點，各級交通主管部門履行行業監管和技術指導，將大中修和日常養護工程推向社會化，通過招投標養護、委托養護、合同養護、個人分段承包、受益單位養護模式，健全合同管理，計量支付、質量安全、績效考核、信用評價等保障體系，培育養護市場競爭機制，全面提升農村公路服務品質和通行能力。

鼓勵有條件地區建立集養護、路政、運政、客運場站管理為一體農村交通綜合服務站，積極探索建養管運一體化新模式。

2.3 加快推進路網中小修等級標準化實施

為提高農村公路運輸整體服務水平，加大日常養護和預防性養護，實施精細化、標準化、動態化控制管理，完善日常養護巡查、專業檢測評定、安全質量監督制度。按照農村公路養護標準對路面、路基、路肩、邊坡、排水溝、綠化、標志、標線等進行全方位整修，實現路面平整、路線順暢、基礎設施完善、路樹種植整齊規范的目標，切實改善農村公路路容路貌。大力開展路域環境整治，實施農村公路“田路分家”工程，通過置換賠償、反租倒包等形式明確田路權屬，全力整治穿越城鎮、村莊的道路，打造“美麗農村路”。

2.4 加強路政管理

加強路政管理，完善農村公路法規體系建設，建立統一執法的聯動機制，完善路政養護聯合巡查制度，加大路產路權執法力度，做到農村公路路政管理全覆蓋，形成農村公路規范發展的長效機制。

建立縣交通運輸綜合行政執法機構與道路運輸管理、交通建設質量安全監督機構協調聯動機制，打造協作運行平臺，完善協作執法運行機制、聯席會議制度。增強交通安全和應急保障能力建設，強化路域環境集中治理，推進農村公路綠化美化標準化建設，具備條件路段實現路田分家、路宅分家，打造“暢安舒美”的通行環境。

2.5 養護管理信息化建設

加強智慧交通建設，引入“互聯網+養護管理”的理念，運用互聯網、物聯網、大數據、云計算等新一代信息技術，加強路況檢測與數據分析，建立共享工程質量信譽考核、重大執法任務及專項整治行動、道路運輸日常安全管理、站場安全秩序維護、基礎設施保障信息，形成交通運輸綜合行政執法與專業管理機構之間資源共享、無縫銜接、協調聯動、協調運作、綜合執法、監管制約、廉潔高效的執法運行機制，做到執法信息化，公眾服務數字化。

3 投融資機制

3.1 加強政府投資力度，建立以公共財政投入為主資金保障機制

建立以省、市、縣三級公共財政保障為主的農村公路建設資金渠道，積極爭取各級財政預算內資金投入。落實“縣道省補、鄉道市補、村道縣補”的資金補助機制，加大交通領域的開放合作力度，形成多層次、多元化的投入格局。

積極爭取中央、省、市對農村公路投入的資金，建立中央和地方政府財政性資金投入普通公路建設的聯動機制和差異化投資政策，將養護管理工作納入政府保障的重要民生工程中，進一步落實政府的支出責任，完善農村公路養護管理財政預算保障工作機制。

3.2 深化成品油稅費改革，加大燃油稅轉移支付力度

按照區域農村公路均衡發展的要求，統籌規劃、綜合協調，增加對中西部貧困地區公共財政投入傾斜，根據各地燃油消耗量、交通設施當量里程和路網密度等因素進行分配，加大省市級成品油消費稅改革新增收入補助資金的支持力度。研究完善成品油稅費改革轉移支付規模確定機制及資金分配辦法，并不斷加大轉移支付力度，建立養護資金增長機制，增強地方財政統籌能力。

3.3 政策性銀行和開發性金融機構融資

要積極探索、開辟新的融資渠道，努力將交通基礎設施建設納入金融政策支持的重點領域。推進多元化融資體制，運用宏觀政策和市場有效的運行機制，深層化解農村公路建設資金供需矛盾，加大農村公路建設養護投資力度，充分發揮投資效益。

利用好農業開發性金融貸款資金規模充足，貸款期限較長，利率優惠等優勢，加大債券支持力度，適度增加市縣兩級政府發債規模，市縣兩級財政部門要完善資金分配調節機制，合理確定市縣兩級發債規模。

3.4 積極利用社會資金

轉變財政管理投入方式，培育農村公路養護市場競爭活力，拓寬社會資本發展空間，鼓勵企業、社會組織、個人通過捐資捐物、結對幫扶、包村包項目等形式，支持農村建設和運行管護。推進農村公路養護市場化，通過區域整體經濟開發，積極鼓勵吸引社會資本投資農村公路養護。積極推進縣鄉公路、旅游路、園區公路采用政府和社會資本合作（PPP）模式，對于縣級融資困難項目采用“兩授權兩承諾”由市級統一實施，將有一定收益的農村公交線路運營與養護項目“捆綁打包”，并利用公路沿線土地增值和服務業創收拓寬融資渠道。

對于旅游公路，采用“交通+旅游”模式實現滾動開，有效利用金融杠桿，將資源變為資產，再將資產轉化為資本，鼓勵和引導中央企業和交控、文旅等省屬大型企業集團作為投資主體，通過旅游資源開發收益反哺旅游公路投資與運行維護，最終有效解決資金瓶頸。

4 結語

深化農村公路養護管理體制改革，落實縣級政府主體責任意識，創新管理模式，創新投融資機制，實行管養分離，開放市場準入條件，推進市場化養護進程，加強養護質量檢查考核，構建農村公路養護管理長效運行機制。