新型城鎮化與農村土地政策改革

楊前智

摘要：我國一直以來都對土地的使用和權益的分配具有較高的關注度，我國現行的以家庭聯產承包生產責任制為主要內容的農村土地政策雖然經過了漫長的時間發展和成熟，但卻對我國農村土地制度和農業的發展產生了深遠的影響。新型城鎮化形勢下，土地政策對于全面協調推進城鎮化建設具有重要影響，而通過新型城鎮化過程中農村土地政策的變革路徑對于完善我國城鎮化建設具有重要意義。

關鍵詞：新型城鎮化；農村土地政策；改革

引言：

自1949年新中國成立以來，土地改革從未停止。從土地改革運動，徹底消滅了我國存在的兩千多年的封建土地所有制，到而后經歷的農業合作社-人民公社化運動-家庭聯產承包責任制的一系列改革中；農地土地從國家和農民的所有權上發生了：私有與私有-私有與共有-共有與共有到現在的共有私有的轉變；建設用地產權也發生了：私有與私有-集體所有，無償使用-集體所有，到有償使用的轉變。新型城鎮化作為黨的十八大確定的重大國家戰略，對于穩增長、調結構具有重要意義，而由于城鎮化進程中人地矛盾以及土地使用方式的粗獷，亟待提升農村土地政策改革的質量，促進城鎮化的全面發展。

一、農村土地政策改革對于城鎮化推進的意義

（一）是新型城鎮化實施過程中的一個工具

新型城鎮化的主要目標是滿足建設資源節約型和環境友好型社會的要求，解決農業轉移人口的市民化，同時讓留在農村的農民能夠享受到整個社會進步帶來的福利，由于新型城鎮化過程中牽扯到戶籍制度改革、城鄉分配格局變化以及農村土地現有分配、使用制度等多方面的問題，因而需要從農村土地政策改革的層面深入到土地資源集約利用和節約開發上來。因而農村土地政策改革是實現新型城鎮化過程中的一大工具。比如目前浙江、江蘇等省設計了基于土地整理指標的“折抵指標”；重慶市則著手設計了基于城鄉建設用地增減掛鉤的全新交易制度。通過改變土地流轉與交易制度，促進農業轉移人口市民化，解決農民進城所帶來的住房以及其他社會保障問題。

（二）是推動農村發展的關鍵

土地作為農業發展的基本要素同時也是城市發展和規模化產業得以發展的基礎，土地制度和政策的變革將深切的影響到農民的生活與農業生產。但是隨著后工業時代的到來，以第三產業為發展主體的城市型經濟對于傳統農地的依賴越來越小，大多數發達國家在利用農地的過程中都已擺脫其單純作為農業生產資源的利用模式，而是實現了“以農業培養工業，以工業帶動農業”發展的模式。新型城鎮化助推農村土地政策改革是以變革土地利用方式價值內涵為基礎的，通過這一過程將促進農村地區二、三產業的有序發展，繼而帶動當地經濟的全面發展，因而土地政策改革是新型城鎮化過程中農村發展的關鍵。

二、推進農村土地政策改革的對策

（一）實現土地政策制定的制度化與程序化

土地政策的制定是一項科學化、系統化的工作，同樣地，其改進和修繕也將持續伴隨著土地政策的運行，西方一些國家土地政策的制定往往要經過嚴格的程序與過程，其決策和認定的過程往往要比具體的條款制定和修改耗費的時間長幾倍或數倍。審慎的決策過程體現出為土地政策的科學合理運行保駕護航的態度，同時這也啟示我國要加強站在宏觀層面，結合成本以及效益的系統化分析方法完善土地政策制定改進的過程。由于我國具有政治權力高度集中的特性，政府理應可以快速響應政策需求，完善應對，但是也要積極貫徹民眾集中制的相應要求，在保證決策成本可控的前提下完成決策效率的提升，更好的保證決策的制度化與程序化。若有必要可以邀請土地領域專家學者、群眾等加強調研分析、商討制度條款、完善政策制定的改進過程，從而改革“一言堂”的政策制定方法。

（二）完善我國土地產權法律制度，明晰農村土地產權主體

法律上農村土地產權主體模糊，導致在實踐中農村土地流轉行為不規范，集體所有土地掌握在“少數人”手里，影響土地流轉。

完善我國土地產權法律制度，應在現行的法律法規基礎上，在法律基本框架內自上而下地不斷修改和完善。第一是憲法，作為國家的根本大法，農村土地產權法律制度必須以憲法為基礎進行修改。第二是民法，土地產權雖然涉及到國家屬性，歸根到底是物權的所有權問題，農村土地產權的主體的歸屬問題還應在民法中加以明確。第三是直接規定土地管理的土地管理法。加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展，是土地管理法的基本要求。第四是行政法。確立行政管理職能，是行政法調整對象之一，修改行政法中有關土地管理部分，明確土地管理行政主體，就能夠實現在土地管理上權責統一，更好的對土體進行管理。

（三）建立農村土地經營權流轉交易機制

建立健全安全、有序的土地經營權流轉交易機制，對維護廣大農民群眾和新型經營主體合法權益，促進適度規模經營有序發展意義重大。

建立農村土地經營權流轉交易市場。建立農村土地經營權流轉交易市場，為農村土地流轉不僅提供了土地交易場所，更是促進農村土地流轉轉向規范化發展的現實途徑。此外，建立農村土地流轉交易市場主要功能應促進土地經營權交易，主要提供簽訂服務協議、流轉信息發布公示、價格形成、授權抵押登記等務。

交易主體是農村集體經濟組織、承包農戶、家庭農場、專業大戶、農民專業合作社、農業企業等各類農業經營主體，以及具備農業生產經營能力的其他組織或個人。交易條件應該是交易標的權屬清晰無爭議，交易雙方具有流轉交易的真實意愿，符合法律法規政策和規劃要求。交易品種包括以家庭承包方式和其他包方式取得的土地經營權，也包括集體經濟組織未發包的土地經營權，以及其依法可流轉交易的土地經營權。

具體而言，就是建立農村產權流轉交易公開市場或平臺，推動農村土地流轉交易公平公正透明的進行，引入競爭機制，完善土地價格發現機制，讓土地價供求關系能得到充分體現。

總結：

綜上所述，農村土地政策改革與新型城鎮化的推進密切相關，只有從政策制定以及政策實踐中更好的把握改革動向才能全面地實現新型城鎮化。

參考文獻：

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