利益相關者視域下職業教育治理體系現代化的意蘊分析

張宇

摘要：職業治理體系現代化的核心是各利益主體及各利益主體間關系的現代化。職業教育治理主體涉及政府、職業院校、行業企業和社會等利益相關者，各利益相關者間存在利益競爭、利益互惠、利益互補的關系。從利益相關者視角分析，職業教育治理體系現代化意味著多元利益相關者互相合作制衡，重新規定了利益相關者的權責利邊界，展示了平等民主、協商合作及高效有序的價值理念，表征著職業教育管辦評各環節的科學化和規范化。

關鍵詞：利益相關者；職業教育治理體系；現代化

中圖分類號：G718 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2018）03-0035-05

作為與產業轉型升級和經濟發展緊密相關的教育類型，職業教育的治理成效成為政府、教育界和產業界關心的話題。作為影響職業教育治理過程和效果的重要因素，職業教育治理體系是職業教育治理活動開展的重要依據，其現代化水平是推進職業教育內涵式發展，提升職業教育質量的核心指標。從已有研究成果看，學術界對職業教育治理體系現代化這一主題進行了多維度的研究和分析。本研究以利益相關者理論為視角，深入剖析職業教育治理體系現代化的內涵和意蘊，有利于理清各利益主體的權責利關系，助推職業教育治理體系現代化進程。

一、職業教育治理體系現代化的內涵分析

“現代化”是一種從傳統形態到現代形態變遷的過程，指向現代發生的社會和文化變遷現象，是一個嚴謹多層的完整體系，象征著一個事物向新階段，高級層次的發展演進歷程。從利益相關者的視角看，職業教育治理體系現代化是指政府、職業院校、行業企業及社會公眾等利益相關者之間為實現各主體利益最大化，高速推進職業教育健康發展，以規章制度和契約等硬性規定和柔性文化對相互沖突和相互競爭的利益各方進行調解，對利益互惠和利益互補的各方進行保護的權責利關系網絡。

基于此，職業教育治理體系現代化主要包含了以下幾個方面的內容。一是指職業教育治理的主體從一元性和權力集中性向多元化和分權性過渡；二是治理內容由分散性和游離性向結構化和網絡化過渡；三是治理過程和方法向民主化過渡與更替；四是治理手段由強權下派向多方合作協調轉變；五是各利益主體及各利益主體間關系的現代化是職業教育治理體系現代化的核心，規章制度和契約文化等理順各利益主體關系的重要載體；六是實現各利益主體利益最大化是職業教育治理體系現代化的終極追求和評判指標。

二、職業教育的利益相關者

利益相關者理論最早源于企業管理，認為“企業目標實現與那些有能力影響企業發展或者與企業利益活動相關的眾多利益主體緊密相關”[1]，指出核心利益相關者之間存在利益沖突的關系；邊緣利益相關者之間存在利益互惠關系；核心利益相關者與邊緣利益相關者之間存在利益互補關系。后來，該理論逐步遷移拓展到職業教育研究領域，對提高職業教育理論研究水平，推動職業教育實踐改革與創新有重要意義。

從利益相關者的原始概念來看，職業教育利益相關者主要包括政府、職業院校（培訓機構）、行業企業、社會公眾及科研院所等。在職業教育治理過程中，各主體的權力、功能、價值及利益訴求等存在差異性，這為其合作互惠互補奠定了堅實的基礎，但在利益驅動機制的影響下，各利益主體之間又相互牽制和約束。一般而言，職業院校和政府是職業教育治理體系的核心利益相關者，其利益沖突主要體現在辦學自主權、財政支持力度等方面；行業企業、社會公眾及其他科研院所則是職業教育治理體系的邊緣利益相關者，其合作體現在職業教育的課程建設，專業規劃、人才方案制定及研究成果轉化等方面；職業院校及政府與行業企業、科研院所的合作則體現在課程標準制定，技術服務等方面。在職業教育治理的過程中，為實現各自的利益訴求，各利益相關者彼此合作，又相互制衡，形成了一種以權責利為載體的關系網絡。

三、利益相關者視域下職業教育治理體系現代化的意義表征

當前，作為提升職業教育地位，推動職業教育內涵式發展，理順職業教育發展思路，提高職業教育質量的重要載體，職業教育治理體系現代化已經成為利益相關者研究和關注的重要議題。加強對職業教育治理體系現代化的內涵分析是實現其現代化的重要前提。

（一）職業教育治理體系現代化意味著多元利益相關者互相合作制衡

從職業教育的辦學規律和各利益相關者的職責視角及國外職業教育的優秀治理經驗分析，職業教育治理體系現代化是一個緊密合作和分權制衡的過程。政府、行業企業、學校及社會等利益主體在職業教育治理過程中的分工不同，因此也具有不同的職責，權力和利益邊界。在職業教育治理過程中，各利益主體追求“推進職業教育快速健康發展”的共同目標，使各利益主體必須秉持“共同治理”的合作理念，使其能夠充分發揮各自的價值和功能，有效行使自身職責，從而構建現代化的職業教育治理體系。美國高等教育享譽全球，該國將共同治理作為“美國高等教育推向全球的最有價值的出口”，這極大程度上奠定了美國高等教育在世界的領先地位，支撐美國高等教育的核心價值觀，也是保障美國大學充滿生機和活力的制度源泉[2]。在我國大力發展職業教育的關鍵時期，推進職業教育治理體系現代化需要各利益主體互相合作，共同治理。

同時，在職業教育治理體系之外，各利益主體在社會運行體系中的職責分工不同，價值追求也存在巨大差異，這就意味職業教育治理的各利益主體存在著互相牽制和約束的利益追求機制。作為公眾利益的代理機構，政府的職責和價值在于追求公眾利益最大化，因此面對職業教育治理體系構建過程中的各類沖突會以公眾的利益為重，需要從頂層設計和政策綱領層面對其他利益相關者的職責邊界進行規定和劃分，使各主體以平等的身份參與現代化職業教育治理體系的構建，同時也受到其他機構的問責和監督。企業的本質在于實現經濟利益最大化，高素質高能力的技術人才是企業實現其利益的根本保障，是提高企業經濟效益的核心，因此，必然會對高水平人才的供應方——職業院校提出相關要求和建議。職業院校的終極目標在于培養人才、服務社會、發展自身，作為職業教育的重要實施機構，需要政府給予的經濟和政策支撐，需要行業企業參與到職業教育辦學的實際中，需要社會公眾的積極參與與認可，同時為政府、行業企業和社會培養高水平高素質的技術技能型人才。社會公眾的價值追求在于確立自身的主體地位，實現自我價值。職業教育治理過程中，各利益主體價值追求的差異性必然要求各自最大程度維護自身利益，使各利益主體互相牽制約束，達到利益均衡的初衷，使職業教育治理體系能夠有序運行。

（二）職業教育治理體系現代化重新規定了利益相關者的責權利邊界

職業教育治理旨在提升職業教育質量，推進職業教育內涵式發展，充分發揮自身功能，實現職業教育價值理性與工具理性的有機統一，其實質是打破原有職業教育利益相關者的責權利邊界，逐漸消除政府越位，行業企業和社會公眾缺位，職業院校錯位等痼疾，以職業教育治理目標為導向，以更加科學、公正、合理的方式重新規定劃分職業教育利益相關者權責利邊界，使各利益相關者能夠以高效有序，協商合作的方式參與職業教育制度建設、教育教學活動實施及評價工作開展等發展改革活動，使職業教育治理的利益相關主體在規定的權責利框架中行使職權，各利益主體各司其職，共同協商合作，謀求利益最大化。

從當前職業教育發展現狀看，政府在職業教育發展中主要負責對職業院校辦學政策的制定，辦學過程和效果的監管與審核。此外，作為職業院校的舉辦者和資金經費的主要提供者，政府對職業院校的招生、考試、建校規模及人事聘任等內容都需要進行審批、指導和干預。行業企業是職業教育人才重要的需求部門，是人力資源市場中的需求方，主要評價、篩選和錄用職業教育人才，是職業院校的重要“客戶”。行業企業對人才的選用標準、評價標準及人才需求建議等對職業教育的專業建設，課程設置及人才培養模式等都起著至關重要的作用，是提高職業教育吸引力、公信力和活力的重要依據和指導。我國行業企業在職業教育辦學過程中的作用相對較弱，在職業教育發展中發揮的作用也相對有限，難以有效推動職業教育的改革和發展。作為職業教育的重要實施者，職業院校是職業教育活動開展的重要場所，受我國“大政府”文化的影響，職業院校的辦學活動需要在政府的指導和要求下開展，辦學自主權較小，因此容易出現千校一面的局面。社會公眾作為職業教育活動的重要參與者和評價者，在“小社會”文化的影響下，其在參與職業教育中處于被動地位，因此其參與權和評價權也較小，難以影響職業教育的改革發展。

在供給側結構性改革的背景下，職業教育治理體系現代化需要重新規定明確利益相關者的責權利邊界，使各利益主體高效行使自身職責。作為職業教育的舉辦者，政府需要從政策和制度層面對職業教育進行高屋建瓴性的規劃設計，平等參與到職業教育治理過程中，明確各利益主體的責權邊界和職業教育發展方向，而非依靠強勢政治參與管理職業教育發展的各個環節；行業企業作為職業教育的需求方，需積極參與到職業院校辦學的過程中，為職業院校的專業設置，課程建設，標準制定，實訓課程開展等提供建議與指導，使職業院校的人才培養與行業企業需求相契合；職業院校則需切實全面深入開展體制機制改革，處理好行政權力、學術權力和社會權力間的關系，不斷增強自身治校的能力和手段；社會公眾則需要不斷參與到職業教育治理中來，需要對職業教育的發展進行監督、評價和指導，并對政府頒發的相關政策和制度進行評價，對職業院校的辦學效果進行評價，對行業企業的參與情況進行監督，對不當之處進行問責，并給予適當指導和督促。

此外，社會力量也需積極參與到職業教育的辦學過程中，由單一的政府舉辦向政府舉辦與民間舉辦混合結構轉變，進一步激發社會參與職業教育發展的動力和活力。在職業教育治理過程中，各利益主體需協商合作，有效行使自身職權，發揮各自功能，真正推進職業教育治理體系的現代化進程。正如格里·斯托克所說：“治理的本質在于，它所偏重的統治機制不依靠政府的權威和制裁。治理的概念是，它所要創造的結構和秩序不能從外部強加，它發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的互動”[3]。因此，明確各利益主體的權責利并使其協商合作是職業教育治理體系現代化的應有之義。

（三）職業教育治理體系現代化展示了平等民主、協商合作及高效有序的價值理念

與以往的職業教育管理理念不同，治理更加強調平等的民主協商，關注職業教育的運行效果及運行過程中能夠所傳達的價值理念，期待達到一種公平、自由、平等、協同的“群體共治”狀態。職業教育治理體系現代化的過程是將職業教育的管理機制由傳統推向現代，將職業教育利益相關主體的無序狀態推向和諧有序的過程，是權利讓渡和有序參與的過程，這一過程體現了民主協商，平等合作及高效有序的價值理念。

一方面，權利讓渡意味著職業教育治理的利益相關主體間是平等的，需要用民主協商及合作的方式達到預期目標。受我國傳統文化的影響，強權政府一直影響著我國職業教育的發展改革，在現代治理理論的影響下，職業教育治理體系的構建需要逐漸打破政府的“強權”地位，以各自的權責分工為依據開展工作，政府則需根據利益相關者的實際情況讓渡權利，使各利益主體的權利達到均衡狀態實現權力與權利相互制衡、權力與權利良性互動。

一是政府要向行業企業讓渡參與學校專業建設、課程設置及標準制定等權利，使行業企業平等合理地參與到職業教育治理過程中。

二是政府向現代職業院校讓渡管理權和審核審批權，增強職業院校的自治權限，使職業院校能夠在政府目標和治理精神的引導下，根據自身情況進行大刀闊斧的調整和改革，減少政府對其的干預和制約。

三是政府向社會公眾讓渡辦學權、知情權、監督權和評價權，增強社會公眾的權力范圍，使其能夠平等參與職業教育治理活動，增強社會公眾辦學的積極性和活力、公眾參與職業教育活動的熱情及第三方組織參與職業教育評價的積極性，并根據職業教育的發展狀況向政府和職業院校問責，真正體現職業教育治理主體的平等地位，使其民主協商及合作成為可能。

另一方面，有序參與體現職業教育治理主體是在各自權限內參與職業教育活動，避免“越權”“錯位”“缺位”等亂象的產生，確保各利益相關主體根據自身職責行事。其一，這一過程意味著各利益相關主體權責更加明晰，各級教育行政部門、各類教育機構、企業、社會組織等各主體在其中的功能地位、權利職責更加清晰，根據相關制度和契約辦事，將各利益主體共同民主協商的規則制度置于“私利”之上，追求公共利益最大化，實現職業教育治理成果的高效化和優質化，以達到構建現代化的職業教育治理體系的初衷。其二，這一過程意味著職業教育治理體系是一個以制度為中心的系統，這個系統既包括作為教育制度導向的教育價值觀或價值追求，也包括貫徹教育制度的政策行為，是按照治理本質和大學規律組成治理職業教育的規范系統，是政府與社會公眾對“準公共產品”的職業教育合作管理的一種新穎關系網絡，是官方與民間平等協商，高效合作的新典范。

（四）職業教育治理體系現代化表征著職業教育管辦評各環節的科學化和規范化

目前，加快推進教育治理體系現代化的重要抓手之一是“管辦評分離”，其中核心是構建新型的政府、學校、行業企業和社會之間的關系，從而形成職能邊界清晰、多元主體充分發揮作用的格局，增強管辦評三個環節的科學化和規范化。影響職業教育質量提升和內涵式發展的重要因素之一在于管辦評環節主體職責不清和職權混亂，使得職業教育管理不暢，辦學不佳，評價不當，嚴重制約著職業教育改革發展。

首先，職業教育治理體系現代化意味著職業教育管理的科學化。職業教育管理是一項復雜的系統工程，涉及諸多要素，不僅包括職業院校的內部管理，也涉及行業企業及社會公眾等影響職業教育發展的外部因素，因此政府在職業教育管理過程中要注重管理的科學化，強調全局性和整體性，在對職業教育進行頂層設計的過程中不僅要關照職業教育的現代和未來形態，同時也要積極關注職業教育的歷史狀態和發展規律，從而制定科學合理的制度規范和政策文件，引導職業教育的順利實施。

其次，職業教育治理體系現代化意味著辦學的科學化和規范化。當前，職業教育的辦學主體包括政府機構和社會公眾，公辦職業院校在辦學過程中主要存在的問題是政府干預過多，導致職業院校的辦學自主權較弱，影響職業教育質量的提高，民辦職業院校則由于受政策及辦學經驗等的約束，在辦學科學化和規范化方面都存在欠缺，帶來了諸多社會問題和弊端，影響著職業教育治理體系的現代化進程。

再次，職業教育治理體系現代化意味著職業教育評價的科學化和規范化。以往職業教育的評價方式是量化評價，評價主體主要是由政府委托專家組對職業教育質量進行評價，在很大程度上難以達到推進職業教育改革的目的。在構建現代化的職業教育治理體系中，政府應適度下放在職業教育評估中的權力，將“評”的任務盡量交由社會專業組織機構承擔，促使專業組織發揮在教育發展中的優勢作用?！暗谌皆u價作為國際上推崇的一種先進的教育評價方式，在推進教育治理現代化中發揮著重要作用，它既有利于對政府教育政策制定實施的科學評價和反饋，也有利于對學校管理水平和教育教學質量的獨立評價和監測”[4]。因此，在對職業教育進行評價的過程中要堅持評價主體和評價標準的多元化，評價主體和評價方法的專業性，評價對象的系統性和深入性，評價過程的獨立性和中立性，在完善政府評估和第三方評估的同時，也要不斷強化學校的院本（自我）評估體系建設，保證職業教育評價的科學化和規范化[5]。

參考文獻：

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[3]（英）格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學（中文版），1999 （1）：19-30.

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[5]唐明良，張紅梅，張濤.基于教育治理能力現代化的職業教育治理體系構建[J].教育與職業，2015（34）：5-9.

（責任編輯：張維佳）