央企“嚴控”后，PPP走向何方

楊彤　儲德銀

現階段，PPP存量項目大多進人落地期，融資問題成為關鍵。央企“嚴控”背景下，將倒逼金融創新。

2017年11月以來，國家有關部委連續出臺PPP監管文件，特別是國資委《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，標志著PPP業務監管再度強化。為防風險、去杠桿，不僅對央企參與PPP項目實行總量管控，而且還從嚴設定PPP業務準入條件、規模和方向。下一步，地方國企也可能遵循央企的防范模式。在此嚴控背景下，PPP何去何從？

項目優選勢在必行

從實踐來看，PPP項目的社會資本參與方，主要以央企、地方國企的國有資本為主導。據榮邦瑞明提供數據顯示，2015年1月至2017年11月，央企和地方國企近三年來的項目數量占比分別為32.8%、46.5%、52.1%，投資規模占比高達53.6%、76%、80.6%。可以看出，PPP的“主力軍”為央企和地方國企，民營企業參與度相對較低。

央企嚴控背景下，PPP項目的優選勢在必行。項目將更強調經濟性，對前期PPP項目數量較多、地方政府支出責任較大地區申報的項目從嚴從緊控制；對政府債務負擔較重，債務問題突出地區申報的項目從嚴從緊控制。未來，政府會推出規范高效優質的PPP項目；審慎開展完全政府付費的項目；不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制的項目將漸退PPP舞臺。

央企方面，由于目前參與的PPP項目投資金額大、回報期長、再加之部分項目操作不規范、大量資產負債表外運行等，不斷推高了央企財務風險；央企的項目投資審批權較為分散，不利于企業集中優勢力量將資源投向自己的優勢領域，拉低了整個社會資源的使用效率；再者，央企參與PPP項目的資金大部分源自于金融機構，導致負債率普遍高企。

在總量、融資雙重受限的情況下，從嚴設定PPP業務規模上限、優選項目，防止過度推高杠桿水平。央企對PPP項目的質量將更加重視、挑選PPP項目將更加謹慎；倒逼加速“盤活存量”的力度，以實現PPP資金平衡和循環；更加注重項目全生命周期管理和PPP項目的績效。

地方國企方面，由于地方國企PPP業務拓展尚未實現跨區域突破，更傾向于在注冊地區域范圍內競爭，絕大多數地方國企仍依賴在本省范圍內參與較低層級政府的PPP項目來獲得業務。上級地方國企往往在區域范圍內擁有強大的資源和影響能力，和下級政府存在一定程度的聯系，這種聯系在采購過程中會“擠出”其他競爭者，尤其是民營企業的PPP市場空間。地方國企和當地政府在PPP項目合作過程中，更多地依賴非正式協商來解決問題，導致合同執行和績效考核的模糊化。

當前，亟需建立地方國企和當地政府間明確的合作風險邊界；提升PPP模式治理能力以及市場透明性的原始訴求。此外，還應防范地方國企參與PPP項目的財務風險，地方國企也需遵循央企的防范模式。

尋找發展新動力

央企“嚴控”后，一些地方迅速出臺應對措施，積極尋找PPP模式發展的新動力。11月28日，江蘇省財政廳下發文件，鼓勵、支持民營資本積極參與PPP項目投資、建設、運營。

江蘇省財政廳加大了對民營資本的扶持力度，通過PPP融資支持基金、以獎代補資金等方式，向民營企業參與的PPP項目適度傾斜，支持和補助標準在辦法規定的基礎上增加10%。此外，為了吸引優質民營企業的加入，對純民營資本或由民營資本牽頭的聯合體參與PPP項目，在采購評審時可依法給予加分或減價的鼓勵，具體標準在項目評審標準中確定。

在央企“嚴控”的背景下，民營企業將獲得PPP市場更大的空間，有望成為PPP模式發展的新動力。但從近年的實踐來看，民營企業參與PPP項目并不順暢。一方面是由于民營企業和政府合作中雙方地位不對等、擔心政府換屆可能帶來的PPP項目后續付費難、執行難的問題；另一方面在有些資格預審文件和項目采購文件中，對民營資本設置差別條款和歧視性條款，以及民營企業融資成本往往更高、周期更長、很難與央企競爭；同時，部分民企為了參與PPP項目，惡意低價中標搞亂市場、形成無序競爭。

因此，破解民企參與PPP項目的瓶頸還需精準施策。從準入門檻到融資支持、從政策支持到定期會商機制、從平臺管理到完善問責監管，全方位提升民企投資PPP項目的參與度。

規范發展理念是推進PPP模式進一步發展的基礎。雖然PPP模式的管理日趨規范，但相關法規政策文件多為《意見》、《通知》等形式，權威性不足，相關的制度較為片面分散，精準細化不足，不利于后續可能的爭議處理。因此，地方政府需加快出臺切實鼓勵民間資本參與PPP的文件，提升規矩意識。

對既有政策的執行也應持續重視。如建立PPP項目財政支出責任統計監測體系，強化財政承受能力論證10%紅線的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開，省級財政對接近或超出10%紅線的地市，進行風險預警。

公開透明的組織構建是PPP模式規范發展的前提。PPP涉及環節多、部門多，需要多部門的共同參與和配合，可以借鑒PPP聯席會議制度，研究議定項目實施中的重大事項，協調解決推進過程中存在的困難和問題，檢查督促項目實施，確保PPP項目試點工作取得實效。同時，可以將PPP項目推進情況納入年度重點工作目標考核，對推進力度大、項目落地快的部門和單位，給予加分鼓勵。

合作是PPP模式的核心，打造良好合作氛圍和平臺將助推PPP模式的向好發展。一方面，各地要加強輿論平臺建設，為PPP合作提供良好的氛圍。充分利用各類媒體，大力宣傳PPP模式的合作理念和方法，增進政府、社會與市場主體的合作共識，總結典型案例，主動回應群眾關切。

另一方面，引進專業研究機構，搭建第三方服務平臺。目前，PPP模式相關中介服務市場缺乏經驗，需要不斷加強PPP知識學習培訓，提高服務水平，引導更多的民營企業加入合作項目。

倒逼金融創新

現階段，PPP存量項目大多進入落地期，融資問題成為關鍵。央企“嚴控”背景下，將倒逼金融創新。金融創新可以從三方面著手。

首先，綜合化金融服務創新將助力PPP項目的順利落地。金融機構要從單純的資金提供主體，向綜合金融服務商的轉變。在PPP項目儲備及論證階段，提供政策和項目評估咨詢；在社會資本方選擇階段，協助政府實施招投標保證金的資金監管，為社會資本參與方提供資信證明、企業信用等級證明、貸款意向書等投標所需要件，探索開展中小企業應收賬款質押融資等；在項目落地實施階段，提供PPP基金、股權類理財產品、信托計劃等項目的資本金支持。此外，還可以為社會資本收購項目公司資產提供并購融資、資產證券化等服務。

其次，資產證券化是PPP項目重要融資及資本運營模式。2017年以來，上海證券交易所、深圳證券交易所、中國證券投資基金業協會分別發出通知，對PPP資產證券化建立綠色通道審批機制。直接融資具備提供長期低成本的債權及股權資本來源，可以提高PPP資產流動性、透明度以及標準化。基礎資產證券化是PPP項目重要的債權及股本資金來源，也是PPP股權及債權投資人重要的退出方式之一，是實現PPP資產標準、合格化的重要方式和金融創新，將成為基礎設施投資對接資本市場的重要路徑。

第三，積極發揮PPP基金平臺的支持引導作用。目前，安徽省已經落地了相關的支持基金，如PPP專項產業基金、PPP城鎮化基金等，用以進一步發揮財政資金的杠桿和導向作用，提高項目融資的可獲得性。但在此過程中，要堅守“穿透管理、公開透明”的原則，即任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。