成都碳排放權交易市場建設的思考

祝小文 錢 鑫

(1.成都市發展和改革委員會， 四川 成都 610041； 2.四川聯合環境交易所， 四川 成都 610041)

世界各國已在應對氣候變化、減少溫室氣體排放方面達成共識，《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》等一系列國際文件的簽訂，形成了全面控制CO2等溫室氣體排放、應對氣候變化的國際合作基本框架，為碳市場的蓬勃發展提供了契機。《京都議定書》規定了發達國家強制性承諾目標，明確了碳排放總量目標和分解指標，并創造性地提出聯合履約機制(Joint Implementation,JI)、清潔發展機制(Clean Development Mechanism,CDM)和國際排放貿易機制(International Emission Trading,IET)，既幫助發達國家實現強制性的減排目標，同時也促進了發展中國家實現可持續發展，為碳市場的發展奠定了基礎[1]。

2015通過的《巴黎協定》，是繼《京都議定書》后全球第二個應對氣候變化的法律協定。《巴黎協定》的通過將加強各國應對氣候變化的國際合作，增強各國應對氣候變化的能力，確保全球平均氣溫較工業化前水平升高控制在2℃之內，并努力控制在1.5℃之內，展現出各國2020年后的氣候行動計劃及其減排決心，推動全球碳市場向前邁出大大的一步。《巴黎協定》的正式生效，標志著全球氣候治理進入新的發展階段。2017年底，中國宣布以電力行業為突破口啟動全國統一碳市場，同年，成都獲批國家第三批低碳城市試點，以此為契機，開展碳市場建設具有深遠的戰略意義和重要的現實意義。

一、碳市場內涵

碳交易是國際社會廣泛采用的市場化低碳制度，通過設定強制性碳排放總量控制目標并允許進行碳排放配額交易(簡稱碳交易)，為排放實體提供經濟激勵以達到環境質量要求[2]。具體來說，政府綜合考慮經濟發展實際情況與減排目標之后制定排放總量上限，并將總量分配到各個履約單位，即碳配額。實際碳排放量小于持有碳配額總量的單位可以將未用完的配額拿到市場上出售， 而實際碳排放量大于自身所持有碳配額總量的單位則需要通過市場購買其所缺少的碳配額以完成履約目標。

開展碳排放權交易的市場稱之為碳市場。碳市場的本質來源于不同企業各自的減排成本與效率；基于相應的碳交易機制，企業所分配到的碳配額，以及基于項目開發產生的碳減排量，被賦予了商品屬性，可以在碳市場中自由買賣；通過碳市場將碳排放納入企業資產負債表，從而對企業的營收作出相應改變，倒逼其進行技術革新。因此，碳市場將是控制溫室氣體排放的強有力的經濟手段。以市場機制推動節能減排，是實現我國乃至世界低碳經濟轉型和綠色發展的重要手段。

二、碳市場發展歷程

(一)國際碳市場發展

《京都議定書》的生效使得溫室氣體成為一種資源，具備了交易價值，在各國探索控制溫室氣體以達到《京都議定書》中的承諾的過程中，碳市場逐漸形成，相應的碳金融也在興起。國際碳市場迅速發展，覆蓋范圍不斷擴大、交易產品日漸增多，總量控制目標也與國家和區域政府的總量控制目標的結合日益緊密，交易模式和交易規則呈現多元化的發展趨勢。根據不同的交易產品，國際碳市場可分為兩類：以配額為基礎的碳市場和以項目為基礎的碳市場。在以配額為基礎的碳市場中，政策制定者在限定碳排放總量后將一定排放額度分配給排放主體，排放主體根據自身需求在碳市場中進行交易；在以項目為基礎的碳市場中，交易產品是通過實施溫室氣體減排項目而獲得的排放減量權證[3]。

英國排放交易體系(UK ETS)成立于2002年，是世界上第一個廣泛的溫室氣體排放權交易機制；芝加哥氣候交易所(CCX)成立于2003年，是全球第一家自愿減排碳交易市場交易平臺，是京都機制以外的碳交易市場；基于歐洲議會和理事會通過的87號指令，歐盟碳交易體系(EU ETS)于2005年啟動，是唯一一個運行中的跨國家、跨行業的配額交易體系，是目前全球最大的碳市場，在國際碳市場中具有示范作用[4]。據統計，截至2016年，全球有四大洲35個國家、13個州或省以及7個城市已施行碳交易體系，占全球GDP的40%，此外，更多國家及地區的碳交易體系正在規劃或考慮當中[5]。目前，在全球宏觀經濟普遍疲弱的背景下，碳市場整體處于弱市盤整狀態，2015年交易量僅有60億噸左右，交易額約500多億美元[6]。

(二)國內碳市場發展

中國作為世界第二大經濟體、最大的發展中國家，積極參與全球氣候治理，促進綠色低碳發展，在美國宣布退出《巴黎協定》后，黨的十九大報告提出“引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”。本著務實和負責任的態度積極參與全球氣候治理和共同應對氣候變化，中國做出了巨大貢獻，并作出了積極的減排承諾：中國將于2030年左右使CO2排放達到峰值并爭取盡早實現，2030年單位國內生產總值CO2排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。為了履行承諾，中央政府制定頒布了一系列低碳減排政策，其中建設國內碳市場是中國低碳減排之路上最為重要的舉措和實踐，積極探索運用市場機制實現經濟發展與節能減排、應對氣候變化的多贏。

中國作為世界最大的溫室氣體排放國，碳市場發展潛力巨大。2011年10月，國家發展改革委批準北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳交易試點工作。2016年，四川省和福建省先后獲批成為非試點的溫室氣體自愿減排交易地區，形成“7+2”碳交易體系，進一步豐富了中國碳市場。截至2016年12月，四川、福建碳市場先后開市，中國9個區域性碳市場已全部開始實際交易。截至2017年11月，碳交易試點地區累計成交量為18 781萬余噸配額，累計成交額接近36億元，碳市場交易日趨活躍，交易規模逐漸擴大。試點地區碳市場建設，開展了各項基礎工作，形成了全面完整的碳交易制度體系，包括制定地方性法律法規、確定總量控制目標和覆蓋范圍、建立溫室氣體MRV制度、建立配額分配制度、開發交易系統及注冊登記系統、實施減排抵消機制等，有序地推動了全國碳市場各項準備工作的開展[7]。目前，國務院《碳排放權管理條例》已送審，進入立法倒計時階段。2017年5月國家發展和改革委員后已先后在四川、江蘇完成國家碳配額分配試算工作；2017年12月宣布以電力行業為突破口啟動全國碳市場，同時全國統一的碳排放權注冊登記系統和交易系統建設工作也已啟動。

三、成都碳排放交易概況

成都地處四川盆地西部，是富饒的成都平原的主體部分。成都作為四川省省會城市，是經濟中心、科技中心、金融中心、文創中心、對外交往中心和綜合交通樞紐“五中心一樞紐”的國家中心城市，經濟總量占四川省比重超過35%。

隨著經濟實力的持續增強，成都產業結構不斷優化，環境保護力度不斷加大，節能減排工作初見成效。從能源消費利用情況來看，能源利用效率顯著提高，全面完成下降16%的“十二五”節能目標；進一步優化能源消費結構，非化石能源占一次能源消費比重提高到26.8%。從溫室氣體排放情況來看，碳排放強度控制成效顯著，2015年成都人均CO2排放量遠低于全國平均水平；碳匯能力進一步增強，堅持將“宜居宜業”理念融入城市建設，不斷加強對生態環境的保護，初步構建起“兩山兩環、兩網六片”的生態安全格局。

此外，成都市編制完成了2010年、2015年溫室氣體排放清單，完成了63家年綜合能耗1萬噸及以上標準煤的重點企業碳核查工作，并開展了成都市城市碳排放峰值測算。大力支持碳市場基礎設施建設，促成四川聯合環境交易所通過國家碳交易機構備案，掛牌“全國碳市場能力建設(成都)中心”。一系列工作的部署，進一步增強了成都低碳發展的基礎能力，為成都開展碳市場建設奠定了堅實的基礎。

四、成都碳市場建設的意義

(一)有利于貫徹落實中央應對氣候變化的發展戰略

中央明確提出把應對氣候變化，實現綠色發展、循環發展和低碳發展作為經濟社會發展的重大戰略，確定了我國控制溫室氣體排放的行動目標，并將其納入國民經濟和社會發展中長期規劃，為世界氣候治理貢獻“中國智慧”和“中國力量”。在供給側結構性改革的背景下，積極探索、完善碳市場建設已成為突破能源、資源和環境的瓶頸約束、提升科技層次、推動新一輪經濟增長的重要抓手。開展碳市場建設，有利于成都貫徹落實中央應對氣候變化的發展戰略，以市場手段促進經濟發展方式轉變和經濟結構調整，調整能源和產業結構、提高能源利用效率、引導投資和技術資源流向，促使成都2025年之前實現碳排放總量達到峰值，發展成為國內綠色低碳先進城市。

(二)有利于探索國家中心城市可持續發展模式

建設成都碳市場，發揮市場對資源配置的決定性作用，達到優化配置環境容量，有利于把成都打造成資源集約、環境優美、規模適度、布局合理、生態宜居的國際化大都市，有利于探索國家中心城市可持續發展模式。以碳交易體系創建、碳資產開發、碳金融創新、碳排放管理為突破口，著力拓展交易規模，擴大交易區域，提升市場活躍度，引導企業、公眾生產生活方式轉變，促進經濟綠色化低碳化發展，助推西部金融中心、國家中心城市、國家低碳城市建設。通過碳市場機制，把成都建設成為西部地區的低碳發展“引領區”、低碳生產生活“標桿區”、低碳市場化服務“核心區”和低碳發展體制機制建設“示范區”。

(三)有利于帶動西部地區實現低碳發展

成都作為國務院規劃確定的西部主要中心城市，具有較強的輻射和示范作用。開展碳市場建設，倒逼區域排放實體不斷改進產品結構、加快技術改造、淘汰落后工藝和設備、完善管理制度，通過外部環境資源成本內部化，促使高排放行業和落后產能成本上升，新興產業和高技術產業成本降低，促進產業結構不斷優化升級。通過碳市場建設，為排放實體選擇成本有效的節能減排技術、新能源技術、燃料和原料替代技術等治理技術提供更大的靈活性，激發企業開發和應用低成本治理技術的積極性，提高減排效率。通過碳市場機制，推進供給側結構性改革，培育產業生態鏈生態圈，重塑產業經濟地理，推動成都低碳城市建設，帶動西部地區城市加快探索以低碳發展促進人與自然和諧共生，實現工業文明向生態文明跨越。

五、成都碳市場建設路徑

(一)搭建西部碳交易中心

積極參與全國碳市場建設，搭建西部碳交易中心平臺，為充分發掘西部地區生態資產和碳資產提供有力支撐。以四川聯合環境交易所的四川碳交易系統、四川省重點企事業單位溫室氣體報告系統、企業溫室氣體排放云計算報告平臺為基礎，不斷優化設計，完善功能，提高系統穩定性、安全性以及與國家注冊登記系統和銀行存管系統等外部系統的兼容性。加快推進交易場所建設、制度建設、產品創新。充分運用大數據和云計算等技術手段，建成集政策和信息發布、項目和技術合作、管理與服務、咨詢與培訓等功能于一體的綠色低碳服務平臺。發揮西部地區水電、風能、太陽能等清潔能源優勢，支持和鼓勵企業開發國家核證自愿減排項目，加強市場輔導，引導、規范和激勵企業以及金融機構積極參與碳市場，鼓勵企業主動開展碳資產的開發和管理，激活碳市場除履約需求之外的儲備需求、投資需求以及適度的投機需求，推動國內核證自愿減排量(CCER)全域流通交易，形成引領全國的自愿減排交易市場。

(二)積極響應國家統一碳市場

結合智慧成都建設，充分利用信息化手段，全面夯實能源消費與碳排放相關統計、計量、監測和碳排放核算基礎支撐工作，建立溫室氣體排放監測體系、數據信息系統及公報制度，整合現有資源，逐步建立全市統一的溫室氣體排放數據統計核算體系，溫室氣體清單編制工作常態化。推動各區(市)縣溫室氣體清單編制和重點企業碳盤查工作，分解落實碳排放控制目標，逐步建立區(市)縣、重點企業碳排放控制指標分解和考核體系。按照國家發展改革委2017年啟動全國統一碳市場的部署，確定納入國家碳市場的企業名單，同時常態化、較大規模地組織擬納入企業編制碳排放情況報告，開展第三方機構碳核查。進一步做好政策的設計，加強數據信息系統建設，督促企業履約，協助企業鏈接CCER交易市場。建立溫室氣體排放清單報告制度和信息披露制度，建立溫室氣體排放管理信息系統。逐步建立碳排放因子定期測量機制，完善碳排放監測方法和監測系統。加強低碳發展和應對氣候變化科技人才支撐，加快低碳產品與低碳技術推廣，發展節能環保低碳產業。

(三)推進實施“碳惠天府”計劃

按照普惠金融和碳普惠工作思路及成都低碳城市建設試點實施方案的具體要求，推進實施“碳惠天府”計劃，既是發展低碳經濟，構建低碳社會的市場機制創新，也是創新碳市場培育的重要舉措。通過“碳惠天府”計劃，實現碳資產最大程度的金融化、普及化，增強碳市場流動性。通過市場化的方式，激勵企業積極主動節能減排，引導市民低碳綠色生活，建設資源節約型、環境友好型社會。深入開展現狀調研，構建成都市低碳出行評價體系，倡導“135”綠色出行方式，鼓勵購買小排量汽車、節能與新能源汽車；依托四川聯合環境交易所，搭建工作平臺，賦予其“碳惠天府”推廣、減碳行為量化核證以及商業激勵等諸多功能；創新激勵機制，以基于CCER的“碳元”為載體呈現企業、家庭、個人低碳生活方式產生的減排量，建立作為激勵手段的“碳元”派發、流通以及兌換CCER的低碳引導機制；進一步完善激勵機制，提供更加便捷的企業、家庭和個人參與機會，塑造低碳生活方式，最終推動經濟建設和社會生活的低碳轉型。

(四)鼓勵碳金融產品創新

構建具有成都特色的碳金融體系，促進經濟結構轉型發展，推動落實生態文明建設總體目標。通過開發碳金融產品、構建碳金融體系，提高碳市場的流動性和活躍度，促進形成碳資產、提升碳市場的運行效率，加快完善碳市場管理體制。如政府積極引導金融機構參與碳市場建設，開發創新交易品種，同時開展現貨交易和合約交易，提高商業銀行、證券公司等金融機構對碳金融的利潤空間、運作模式、社會效益的認知水平。引導銀行等金融機構加大對低碳行業投放貸款的力度和額度，對環境友好型項目采取優先扶持政策，盤活企業未來碳資產；在政府的支持下，積極開發碳排放權金融衍生品，如與碳排放掛鉤的碳期貨、碳期權、碳基金、碳證券等，形成風險對沖機制，以降低碳市場中單一產品價格波動帶來的經濟風險。