推動生態環境經濟制度體系的建設

李志青

2018年伊始，生態環境保護領域的重要政策和舉措頻出，從1月1日開始執行的環保稅法、生態環境損害賠償制度、洋垃圾進口禁令等，一直到出臺“史上最嚴”的海洋生態環境保護新政，包括明令禁止渤海灣的圍填海等，在這些政策和舉措中，可以明顯發現一個趨勢，那就是生態環境保護的方向開始逐步從行政命令性的強制措施轉向以建立行為主體經濟激勵的市場性制度框架轉變，由此構建出一個具有現代經濟體系意義上的生態環境保護“天羅地網”，筆者認為，其中的最重要意義在于，我國將真正地開啟并推動生態環境經濟制度體系的建設。

什么是生態環境經濟制度體系

生態環境經濟制度體系是指在集成各種環境經濟政策手段和工具的基礎上，形成一整套將市場經濟體系與生態環境保護相融合的制度框架，主要包括有環保的公共財政政策、環保的產業政策、綠色金融政策、各種資源環境產權交易的政策以及綠色信息公開、信用評價等配套政策。在這些政策工具中，部分是可以延用西方國家經驗的，而大多數則都需要根據我國的國情加以創新才能落地。建設生態環境經濟制度體系的最大價值是通過整合這些政策工具手段，在現代化的治理體系下來實現環境與經濟之間的平衡關系。

為什么要建設生態環境經濟制度體系

生態環境經濟制度體系建設的重點是從“制度供給”上來破解長期以來造成“環境與經濟”失衡關系的難點和痛點，主要包括產權不清晰造成的“公地悲劇”，污染外部性導致的市場失靈，政府不當計劃帶來的資源和環境浪費等。我們的分析發現，造成環境與經濟失衡的根本原因在于各種體制機制下的資源環境價格扭曲，從而造成資源在經濟中的嚴重錯配。就此而言，建設生態環境經濟制度體系的重點并不在于直接干預和調整資源配置的結果，而是要重在改變配置資源的手段，也就是制度。

以最近國家有關部門對海南的環保督察結果為例，督察報告指出“一些市縣重經濟發展、輕環境保護，熱衷于搞‘短平快的速效政績工程，財政過分依賴房地產，房地產企業指到哪兒，政府規劃跟到哪兒，鼓了錢袋、毀了生態，一些自然保護區、優質自然岸線、生態脆弱山體遭受破壞，成了當地生態環境難以撫平的傷痛。”表面上看，海南部分市縣開發房地產只是一個審批權限和違規審批的問題，但其本質是這些市縣并未真正地擺脫高度依賴“資源環境”投入的經濟增長模式，更加重要的是，這些市縣也并未真正建立一個由市場來“有效”配置資源和要素的制度環境（所謂“有效”是指基于外部成本內部化上的選擇和配置自由）。

另外，具體到近期出臺的海洋生態環境保護新政，其中制定10個“一律”和3個“強化”，其關鍵也正是通過建設生態環境經濟制度體系，來大幅提高損害海洋生態環境行為的成本，扭轉價格比對關系，建立科學的海洋生態環境資源配置機制，實現海洋生態環境資源的合理配置。

如何開展生態環境經濟制度體系的建設

開展生態環境經濟制度體系的建設，首先是要開展資源環境產權制度的變革。傳統意義上，在社會主義公有制的產權制度框架下，資源環境產權在所有權的歸屬上非常清晰，即屬于國家和全民所有。但現代產權理論認為，資源環境產權與其他一般物品的產權一樣，存在多種表現的產權形式，既包括所有權，也包括由所有權衍生出來的使用權、處置權、索賠權、排污權等等，正是在這些衍生性的產權形式上。

長期以來，社會主義公有制的產權制度框架并沒有很好地加以界定，進而形成了產權意義上的“空白地帶”，使得市場主體無從適應，以及造成產權的“濫用”和損害。譬如，由環境污染造成的生態環境損害就是典型的例證，正是因為在索賠主體上的模糊，使得大量的環境污染損害生態環境質量的事例在法律上找不到主張侵權的主體，形成“法律漏洞”。為此，近期推出的“生態環境賠償損害制度”正是要推進建立資源環境產權的“確權”體系，完善資源環境的產權制度。

開展生態環境經濟制度體系的建設，其次是要引入完善的“市場經濟制度”。要注意，這里是指“市場經濟制度”，而不僅僅是“市場經濟”，兩者之間的差異在于，后者是指發展和建立某些產品、服務、產業及各種交易場所。在這一點，目前為止，我們已經基本上做到了全覆蓋，大發展。我們在生態環境領域，已經建有規模龐大的節能環保產業及相應的市場。但要知道，“市場經濟”只是“市場經濟制度”中的一個組成部分而已。除此之外，如何開展產品和服務以及生產要素的交易才是“市場制度”的精髓。在此，針對生態環境領域，只有能夠在最大程度上降低市場的交易成本，只有能夠在最大程度上解決污染外部性問題的，以及只有能夠在最大程度上實現自由競爭的（自然壟斷行業除外），才是保護生態環境所需要的“市場經濟制度”。

開展生態環境經濟制度體系的建設，還必須破除“政府失靈”的弊病，實現政府職能轉變。作為環保等公共品供給者的政府，在生態環境保護上肩負著重要職能，但這并不意味著政府職能就可以無限“擴大”，而應合理界定政府職能的邊界。

生態環境保護領域的“政府失靈”主要體現為政府部門在資源環境利用上的“過度”及“不足”。“過度”是指政府部門深度介入資源環境利用的相關產業，這在“唯經濟增長”的大環境下就容易導致資源環境的無節制利用，譬如在祁連山國家自然保護公園受到破壞的案例中，就可以發現政府名義（甚至立法名義）下對資源環境的公然破壞，這是典型的政府過度介入資源環境利用的一種“政府失靈”。與此同時，“政府失靈”還表現為“不足”，對資源環境的合理利用上裹足不前，杜絕一切開發資源環境的可能，看起來這種行為是在保護資源環境，但實際上，這卻是另一種形式的“殺雞取卵”，沒有了經濟上的足夠成長為生態環境保護保障能力建設，其最終結果只會是導致生態環境質量的加速下滑。對此，現實中典型的案例就是在生態環境保護上采取簡單粗暴的“一刀切”，其本質是用“一刀切”來掩蓋資源環境利用上的“不作為”和“無作為”。

總之，建立生態環境經濟制度體系是中國社會經濟發展至今所必然提出的階段性要求，是我們用以解決生態環境領域人民美好生活需要與不平衡、不充分發展之間矛盾的重要抓手，也是符合中國發展的核心利益所在，值得上下的重視。