租售同權(quán)的法律意涵及其實(shí)現(xiàn)途徑

謝鴻飛

【摘要】“租售同權(quán)”結(jié)合中國(guó)國(guó)情，將租賃權(quán)這種民事權(quán)利和憲法上的平等權(quán)緊密聯(lián)系，可謂是其最大的法律亮點(diǎn)?！白馐弁瑱?quán)”的實(shí)現(xiàn)也可分為兩個(gè)層次：一是直接通過各種規(guī)范性文件賦予承租人在公共領(lǐng)域享有和房屋所有權(quán)人同等的權(quán)利。二是通過擴(kuò)大房源、支持租房租賃企業(yè)的發(fā)展等措施，促進(jìn)租賃市場(chǎng)的發(fā)展，從而擴(kuò)大租賃權(quán)主體，惠及更多人群。

【關(guān)鍵詞】租售同權(quán)；平等權(quán)；購租并舉；

租售同權(quán)的意義或?qū)⑦h(yuǎn)超促進(jìn)房屋租賃市場(chǎng)發(fā)展的預(yù)期

房地產(chǎn)行業(yè)一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要主題，任何一個(gè)制度的變化，都會(huì)引發(fā)各界的高度關(guān)注?！白馐弁瑱?quán)”實(shí)際上是中國(guó)近年來房地產(chǎn)政策從“居者有其屋”到“住有所居”，從“以售為主”向“租售并舉”過渡和轉(zhuǎn)變的一個(gè)副產(chǎn)品，也是對(duì)這一政策的升華。2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出，“實(shí)行購租并舉，培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，是深化住房制度改革的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居目標(biāo)的重要途徑”。今年，住建部等九部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）明確其宗旨是貫徹落實(shí)“房子是用來住的、不是用來炒的”理念，加快房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和建立購租并舉的住房制度。被媒體認(rèn)為廣為關(guān)注的“租售同權(quán)”的《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)工作方案的通知》，其目的也是“積極支持租賃住房方式，加快構(gòu)建租購并舉的住房體系：鼓勵(lì)發(fā)展現(xiàn)代住房租賃產(chǎn)業(yè)，催生新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極：規(guī)范住房租賃市場(chǎng)，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)久向好發(fā)展的住房基礎(chǔ)?！边@些文件表明，發(fā)展住房租賃的首要目的是淡化住房目前明顯的金融資產(chǎn)屬性。

租賃市場(chǎng)是房地產(chǎn)市場(chǎng)的一部分，其培育和發(fā)展也當(dāng)然是完善和發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義，本身并沒有多少可議之處：真正一石激起千層浪的，是租售同權(quán)制度。目前，它進(jìn)一步發(fā)酵，有從地方性做法上升為全國(guó)普遍做法的可能：《住房租賃和銷售管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）也規(guī)定了這一制度。如此的話，租售同權(quán)的意義將遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破政策制定者促進(jìn)房屋租賃市場(chǎng)發(fā)展的預(yù)期。

從憲法上的平等權(quán)看“租售同權(quán)”對(duì)承租人利益的保護(hù)

從嚴(yán)格的法律意義上說，“租售同權(quán)”并不準(zhǔn)確，基于買賣合同取得的房屋所有權(quán)和基于租賃合同取得的租賃權(quán)，作為不同的民事權(quán)利，其權(quán)能存在根本差異。從現(xiàn)行各地試點(diǎn)和《征求意見稿》看，“租售同權(quán)”結(jié)合中國(guó)國(guó)情，將租賃權(quán)這種民事權(quán)利和憲法上的平等權(quán)緊密聯(lián)系，可謂是其最大的法律亮點(diǎn)。

公民在法律面前人人平等，這是憲法賦予公民的基本權(quán)利，也是現(xiàn)代社會(huì)最為重要的標(biāo)志之一。公民平等權(quán)對(duì)應(yīng)的義務(wù)人是國(guó)家，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)保障公民平等權(quán)的義務(wù)。改革開放的一個(gè)方向即是實(shí)現(xiàn)人口和資源的自由流動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的平等要求促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的平等，然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以外的社會(huì)領(lǐng)域，平等卻有些姍姍來遲。就房地產(chǎn)領(lǐng)域而言，房產(chǎn)所有權(quán)和戶籍的捆綁，加之大城市戶籍在社會(huì)保障、公共教育等方面的巨大福利和附加價(jià)值，客觀上推高了房?jī)r(jià)，進(jìn)一步又激發(fā)了社會(huì)的焦慮、不安等多種負(fù)面情緒。

《意見》提出了一定程度的“租售同權(quán)”：非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)居住證，享受義務(wù)教育、醫(yī)療等國(guó)家規(guī)定的基本公共服務(wù)?！墩髑笠庖姼濉犯鞔_規(guī)定，承租人可持備案的住房租賃合同依法申領(lǐng)居住證，并享受規(guī)定的基本公共服務(wù)。其法律實(shí)質(zhì)是賦予房屋的承租人和所有權(quán)人在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)相同的權(quán)利，國(guó)家作為平等權(quán)的義務(wù)人，對(duì)居住在城市中的公民提供相同的公共服務(wù)給付義務(wù)，公民取得公共服務(wù)的資格大為降低。可見，這一改革與《選舉法》廢除城市農(nóng)村居民選舉權(quán)不同效力的“四分之一條款”，確立“同票同權(quán)”原則一樣，都是平權(quán)原則的基本要求。

從理論上說，平等權(quán)與社會(huì)權(quán)不同，它不應(yīng)受制于一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的具體階段，基于治理倫理和國(guó)家權(quán)力正當(dāng)性的要求，平等權(quán)應(yīng)不受任何限制地賦予給每個(gè)公民。但不能否認(rèn)，基本公共服務(wù)提供的水平和質(zhì)量取決于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度，另外，各地發(fā)展的不均衡也使公民在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的平等權(quán)難以平均實(shí)現(xiàn)。“租售同權(quán)”采取的是單一的承租標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)際操作是否要同時(shí)考慮其他標(biāo)準(zhǔn)，還有待觀察。比如這種平權(quán)原則如何與目前大城市吸納外來人口的“精英主義原則”相協(xié)調(diào)？平權(quán)原則是否會(huì)導(dǎo)致大量人口涌入發(fā)達(dá)的大城市，使其公共服務(wù)不堪重負(fù)？很明顯，這不可能單靠“租售同權(quán)”的理念就可以解決，勢(shì)必還要求國(guó)家資源分配等方面的頂層設(shè)計(jì)。

“租售同權(quán)”當(dāng)然要求承租人在房屋被征收時(shí)，房屋承租權(quán)和所有權(quán)受法律保護(hù)。1991年的《城市房屋拆遷補(bǔ)償管理?xiàng)l例》第24條明確規(guī)定，房屋被拆除時(shí)，原租賃關(guān)系繼續(xù)保持，因拆遷而引起變動(dòng)原租賃合同條款的，應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)修改。2001年修改后，也有諸多保護(hù)承租人利益的條款，如要求拆遷人與房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議（第13條第2款）、對(duì)產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的承租權(quán)（第27條）、取得臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)或周轉(zhuǎn)房的權(quán)利（第3l條）等。但《物權(quán)法》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)承租人在房屋被拆遷時(shí)的權(quán)利只字未提。承租人在房屋征收時(shí)，若無法得到合理補(bǔ)償，當(dāng)然也違反了“租售同權(quán)”的基本要求。

從民事權(quán)利角度看“租售同權(quán)”對(duì)承租人利益的保護(hù)

從民事角度看，房屋承租人享有的承租權(quán)屬于債權(quán)，其效力強(qiáng)度遠(yuǎn)不如物權(quán)。在法制史上，立法者假定房屋承租人是弱勢(shì)群體，對(duì)其進(jìn)行超過普通債權(quán)的保護(hù)，是相當(dāng)古老的傳統(tǒng)。中國(guó)現(xiàn)行法也有對(duì)房屋承租人進(jìn)行特殊保護(hù)的規(guī)則，如“買賣不破租賃”（《合同法》第229條）、承租人對(duì)承租房屋享有優(yōu)先購買權(quán)（《合同法》第230條）、承租人在房屋租賃期間死亡的，與其生前共同居住的人可以按照原租賃合同租賃該房屋（《合同法》第234條）、在先成立的租賃權(quán)可以對(duì)抗在后的抵押權(quán)（《物權(quán)法》第190條）等?！墩髑笠庖姼濉返?3條第2款規(guī)定的承租人同等條件下的優(yōu)先承租權(quán)也值得肯定。

目前，中國(guó)房地產(chǎn)立法主要是以房屋銷售為中心，并沒有承租人保護(hù)的特別立法，國(guó)家對(duì)房屋租賃交易的法律關(guān)注程度較低。比較法上比較共同的經(jīng)驗(yàn)是對(duì)住房租賃進(jìn)行法律控制，可分為兩種模式：一種以美國(guó)紐約市為代表的合同內(nèi)容管制，即通過行政手段對(duì)租金、房屋維護(hù)、租賃期限等事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格限制：二是對(duì)出租人解約權(quán)的管制，著眼于維護(hù)住房租賃合同的穩(wěn)定性?！墩髑笠庖姼濉吠瑫r(shí)采用了合同內(nèi)容控制和解約控制兩種手段。其第11條規(guī)定了對(duì)租賃期限的限制，鼓勵(lì)出租人與承租人簽訂長(zhǎng)期住房租賃合同，對(duì)三年以上住房租賃合同且實(shí)際履行的，國(guó)家給予相關(guān)政策支持；住房租賃企業(yè)出租自有住房的，除承租人另有要求外，租賃期限不得低于三年。第14條規(guī)定出租人不得扣留押金；第15條禁止出租人擅自進(jìn)入租賃住房。在實(shí)務(wù)中，承租人面臨最大的威脅是所有人任意解約，驅(qū)逐承租人。第17條規(guī)定了解約限制，出租人只有在符合法定情形時(shí)才能解約，如承租人無正當(dāng)理由未支付或者遲延支付租金，且未在寬限期內(nèi)繳納：未經(jīng)出租人同意將住房轉(zhuǎn)租或者出借給他人或擅自改變住房用途、結(jié)構(gòu)等，這些事由都是承租人嚴(yán)重違約的情形。最后，它還規(guī)定了出租人違法解約驅(qū)逐承租人的公法責(zé)任。它們并非國(guó)家對(duì)承租人承擔(dān)的義務(wù)，而是國(guó)家基于特殊的社會(huì)政策考量，為出租人設(shè)定的法定義務(wù)。

“租售同權(quán)”的實(shí)現(xiàn)需要多措并舉

“租售同權(quán)”的實(shí)現(xiàn)也可分為兩個(gè)層次：一是直接通過各種規(guī)范性文件賦予承租人在公共領(lǐng)域享有和房屋所有權(quán)人同等的權(quán)利?！兑庖姟芬?guī)定，非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)居住證，享受義務(wù)教育、醫(yī)療等國(guó)家規(guī)定的基本公共服務(wù)：廣州市賦予承租人子女獲得義務(wù)教育的權(quán)利。其落實(shí)程度取決于政府的決斷，重點(diǎn)是細(xì)化“租售同權(quán)”的主體范圍和權(quán)利范圍；二是通過擴(kuò)大房源、支持租房租賃企業(yè)的發(fā)展等措施，促進(jìn)租賃市場(chǎng)的發(fā)展，從而擴(kuò)大租賃權(quán)主體，惠及更多人群。

擴(kuò)大房源。首先可以通過使“屋有居者”的做法，盤活空置的存量房，使其物盡其用，緩解大城市日益增長(zhǎng)的居住需求與住房有限的緊張關(guān)系。但不宜采取強(qiáng)制出租方式，因?yàn)樗＜八袡?quán)自由行使原則，至多通過稅收方式調(diào)節(jié)。其次是新增出租房?！兑庖姟诽岢隽巳舾捎胁僮鲀r(jià)值的舉措，其中最重要的是增加租賃住房的土地供應(yīng)，鼓勵(lì)地方政府盤活城區(qū)存量土地，采用多種方式增加租賃住房用地的有效供應(yīng)。2012年，《國(guó)土資源部關(guān)于做好2012年房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控重點(diǎn)工作的通知》就許可商品住房?jī)r(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會(huì)城市，確需利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行租賃住房建設(shè)試點(diǎn)的，按照“嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”的要求，由省級(jí)人民政府審核同意試點(diǎn)方案?！独眉w建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》進(jìn)一步明確了村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房。這一舉措若能落實(shí)，將不僅一定程度上解決了國(guó)家土地和集體土地同權(quán)的老問題，而且也將有效擴(kuò)大租賃房源。

強(qiáng)化承租人權(quán)利行政保護(hù)。在實(shí)踐中，房屋承租人權(quán)利被侵害的現(xiàn)象層出不窮，如房東無理增加租金、提前解約、黑中介、房屋配套設(shè)施安全隱患等。行政管理部門在這方面大有可為，如落實(shí)房屋租賃備案制度，為租房租賃市場(chǎng)的監(jiān)控和“租售同權(quán)”提供必要的信息：制定房屋租賃統(tǒng)一合同范本，平衡出租人與承租人締約的實(shí)力：探索小額租賃合同糾紛行政調(diào)解和社會(huì)解決糾紛機(jī)制，減少這類糾紛的解決成本等。其中最重要的是對(duì)“黑中介”進(jìn)行持續(xù)的行為監(jiān)管，并建立“黑名單”制度，完善住房租賃企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員信用管理制度，全面建立相關(guān)市場(chǎng)主體信用記錄，向社會(huì)公布租房企業(yè)和中介從業(yè)人員的信用信息，通過信息公開化遏制中介機(jī)構(gòu)的各種敗德行為。

培育住房租賃企業(yè)。住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展在一定程度上取決于住房租賃企業(yè)的規(guī)模化、集約化、專業(yè)化程度。《意見》要求形成大、中、小住房租賃企業(yè)協(xié)同發(fā)展的格局，滿足不斷增長(zhǎng)的住房租賃需求，同時(shí)鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)出租庫存商品住房：引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與住房租賃企業(yè)合作，發(fā)展租賃地產(chǎn)。為了培育住房租賃企業(yè)，初期可以考慮稅收優(yōu)惠措施，《意見》提出對(duì)依法登記備案的住房租賃企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人，對(duì)房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)提供住房租賃經(jīng)紀(jì)代理服務(wù)，在增值稅方面給予優(yōu)惠，值得肯定。民間資本進(jìn)入住房租賃企業(yè)的積極性也取決于住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展。目前比較現(xiàn)實(shí)的一個(gè)做法是《意見》規(guī)定的制定支持住房租賃消費(fèi)的優(yōu)惠政策措施，落實(shí)提取住房公積金支付房租政策，簡(jiǎn)化辦理手續(xù)。

住房租賃企業(yè)和租賃市場(chǎng)的發(fā)展，也要求擴(kuò)大這類企業(yè)取得的租賃權(quán)的流通屬性?！兑庖姟芬鬄樽》孔赓U企業(yè)提供金融支持，支持其發(fā)行企業(yè)債、不動(dòng)產(chǎn)證券化產(chǎn)品，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)投資信托基金（REITS）試點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)這一目的，至少住房租賃企業(yè)的租賃權(quán)應(yīng)具有權(quán)利質(zhì)押的資格，其收益權(quán)也可以用于資產(chǎn)證券化的資產(chǎn)池。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下的租售同權(quán)制度對(duì)中國(guó)社會(huì)的影響可謂深遠(yuǎn)，它不僅可以有可能改變中國(guó)人傳統(tǒng)的“安居”觀念和安身立命的想象，更能有利于推動(dòng)平等、公正、文明、和諧等社會(huì)主義核心價(jià)值觀的踐行。