獨聯(lián)體是怎樣為生態(tài)立法的？

劉洪巖　馬鑫

獨立國家聯(lián)合體簡稱“獨聯(lián)體”，由蘇聯(lián)加盟共和國中除波羅的海三國（立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞）之外的12個加盟共和國組成。2005年土庫曼斯坦從會員國變?yōu)槁?lián)系國，2009年格魯吉亞因格俄武裝沖突退出獨聯(lián)體。截至目前，獨聯(lián)體共有10個成員國。獨聯(lián)體既不是國家，又不是超國家實體，也不享有凌駕于國家之上的權(quán)力，僅作為從蘇聯(lián)獨立出來的主權(quán)國家之間為避免沖突和加強(qiáng)合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，總部位于白俄羅斯首都明斯克。獨聯(lián)體是迄今為止幅員最大的國家集團(tuán)，總面積達(dá)2166.44萬平方公里，占世界陸地面積的六分之一，相當(dāng)于另一個國家集團(tuán)——歐盟面積的7倍之多。獨聯(lián)體成員國家自然資源豐富，生態(tài)結(jié)構(gòu)類型化和區(qū)域性特點突出，對自然資源保護(hù)和全球環(huán)境改善貢獻(xiàn)巨大。

獨聯(lián)體生態(tài)示范法典的立法背景及進(jìn)程

生態(tài)保護(hù)的全球性的特征和生態(tài)結(jié)構(gòu)區(qū)域性的特點決定了獨聯(lián)體國家制定統(tǒng)一的生態(tài)法典的必要性。蘇聯(lián)時期，由于該地區(qū)作為統(tǒng)一的國家存在，在生態(tài)、環(huán)境、自然客體及人類生命健康保護(hù)和質(zhì)量提升方面具有統(tǒng)一性的國家立法保障。蘇聯(lián)解體后，這種生態(tài)、環(huán)境、資源與人體健康一體保護(hù)的立法結(jié)構(gòu)被打破，加之各個獨立國家之間為爭奪領(lǐng)土、資源和環(huán)境的局部沖突不斷（如阿塞拜疆與亞美尼亞圍繞納戈爾諾一卡拉巴赫地區(qū)的爭奪、摩爾多瓦與要求獨立的德涅斯特河沿岸地區(qū)的武裝沖突、格魯吉亞對南奧塞梯和阿布哈茲地區(qū)的武裝沖突等）。在此情境下，制定一部遵循自然規(guī)律和環(huán)境容量限度、安全和可持續(xù)利用自然資源、互利合作應(yīng)對區(qū)域環(huán)境問題和平等協(xié)商解決自然資源利用爭端及共同維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的生態(tài)示范法典，對獨聯(lián)體各個成員國顯得尤為必要。

制定統(tǒng)一的獨聯(lián)體生態(tài)示范法典的法律基礎(chǔ)，是1991年12月8日獨聯(lián)體成員國簽署的《關(guān)于建立獨聯(lián)體協(xié)議的議定書》確立的各成員國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作基本框架和協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)該議定書第7條規(guī)定，參與建立一個全面綜合的國際環(huán)境安全體系屬于獨聯(lián)體各成員國在平等基礎(chǔ)上、通過共同協(xié)商機(jī)制開展聯(lián)合活動的領(lǐng)域。獨聯(lián)體生態(tài)示范法典不僅對其各加盟共和國生態(tài)立法工作具有舉足輕重的指導(dǎo)性作用，在經(jīng)濟(jì)全球化和國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化快速發(fā)展的當(dāng)下，更是解決區(qū)域間生態(tài)問題的立法典范。

獨聯(lián)體生態(tài)示范法典的編纂工作由成員國國家間議會大會主導(dǎo)和負(fù)責(zé)。截至目前，在環(huán)境保護(hù)、自然資源利用制度、國家生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)過渡機(jī)制等方面，成員國國家間議會大會通過了近20余項示范立法。獨聯(lián)體生態(tài)示范法典的編纂歷程可分為兩個階段：第一階段（2005年以前），獨聯(lián)體成員國國家間議會大會的系統(tǒng)化立法活動主要致力于將獨聯(lián)體成員國中涉及同類的資源利用社會關(guān)系、環(huán)境保護(hù)社會關(guān)系及其他生態(tài)法律關(guān)系的法律規(guī)制進(jìn)行趨同化整合。例如，頒布了《獨聯(lián)體加盟共和國地下資源和地下資源利用示范法典》《獨聯(lián)體加盟共和國森林法典》《獨聯(lián)體加盟共和國土地法典》《關(guān)于生態(tài)安全示范法》《關(guān)于生態(tài)保險示范法》《關(guān)于生態(tài)信息準(zhǔn)入示范法》等：第二階段，成員國國家間議會大會為完善成員國在內(nèi)國法一體化和趨同化領(lǐng)域的合作，規(guī)范和完善成員國國家間議會大會的示范法立法活動，制定立法規(guī)劃，提高示范立法的科學(xué)水平。2005年4月14日，獨聯(lián)體成員國國家間議會大會通過了《2005年至2010年獨聯(lián)體國家立法示范立法和趨同化的前瞻性計劃》，依照該計劃制定了《獨聯(lián)體加盟共和國水法典》、《公民遭受輻射污染和核試驗的社會保護(hù)法》、《生產(chǎn)和消費廢棄物法》以及《生物安全法》等。在上述大量環(huán)境保護(hù)和合理使用自然資源方面的規(guī)范性法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，獨聯(lián)體國家開始了生態(tài)示范法典的編纂工作，分別于2006年和2007年對生態(tài)示范法典的總則部分和分則部分進(jìn)行了系統(tǒng)化、體系化編纂。依據(jù)《獨聯(lián)體生態(tài)示范法典》的原則及體例，獨聯(lián)體成員國哈薩克斯坦已編纂并頒布了《哈薩克斯坦共和國生態(tài)法典》，而白俄羅斯、俄羅斯也據(jù)此編纂了本國生態(tài)法典，正在提交議會審議和通過。

獨聯(lián)體生態(tài)示范法典的體例和主要內(nèi)容

獨聯(lián)體生態(tài)示范法典體例結(jié)構(gòu)上分為兩編、28章、135條。法典開篇明意，本法典用以調(diào)整自然資源使用領(lǐng)域、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全保障領(lǐng)域的生態(tài)法律關(guān)系，明確了各國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政區(qū)劃的主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)在生態(tài)領(lǐng)域的職權(quán)、自然人和法人在生態(tài)領(lǐng)域的權(quán)利和義務(wù)，以及違法責(zé)任。該生態(tài)示范法典將三組密不可分的社會關(guān)系確立為生態(tài)法典規(guī)制客體：（1）環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的社會關(guān)系：（2）人類生態(tài)安全保障領(lǐng)域的關(guān)系：（3）自然資源保護(hù)、合理利用和再生領(lǐng)域的社會關(guān)系。

（一）第一編總則部分由12章58條組成。主要規(guī)定了如下內(nèi)容：

1.基本概念術(shù)語的解釋。

法典對涉及生態(tài)領(lǐng)域的獨聯(lián)體國家生態(tài)示范法典中最重要的概念和術(shù)語進(jìn)行了系統(tǒng)化梳理和解釋，且提出了一系列新的概念（第一章第1條）。

2.立法原則的體系化。

法典將分散在諸多獨聯(lián)體國家生態(tài)示范立法中的原則進(jìn)行歸納和總結(jié)，使之更加體系化（第二章第2條）。

3.明確適用范圍，與其他法律部門法、成員國法及國際法的關(guān)系。

法典明確了生態(tài)示范法典的適用范圍、生態(tài)法典和其他部門法之間的關(guān)系（第二章第3、4條）：確定了生態(tài)關(guān)系客體、主體、時間和空間效力，國家生態(tài)政策的基本方向，獨聯(lián)體國家各加盟共和國國內(nèi)生態(tài)立法與國際法相關(guān)規(guī)則的關(guān)系（第二章第5—9條）。

4.確定了生態(tài)保護(hù)的國家義務(wù)及社會權(quán)利。

法典主要對生態(tài)領(lǐng)域國家機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行劃分（第三章），對公民、社會組織、社會運動、政黨和其他非商業(yè)組織在生態(tài)領(lǐng)域的權(quán)利和義務(wù)作出了明確規(guī)定（第四章）。

5.生態(tài)保護(hù)的國家規(guī)劃及制定程序。

法典規(guī)定了制定有關(guān)合理利用自然資源、保護(hù)環(huán)境和生態(tài)安全保障的國家規(guī)劃及其制定程序。規(guī)定各成員國應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)及應(yīng)用科學(xué)研究，制定本國家的生態(tài)安全、社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃。其經(jīng)濟(jì)活動和其他社會活動對環(huán)境、人類健康造成損害和對生態(tài)安全構(gòu)成威脅的法人也應(yīng)當(dāng)計劃、制定和實施生態(tài)安全保障措施（第五章）。

6.對生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)制度、生態(tài)許可制度、生態(tài)要求、環(huán)評及生態(tài)鑒定的規(guī)定。

法典規(guī)定了生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)制度和生態(tài)許可制度（第六章），分別對實施經(jīng)濟(jì)活動和其他社會活動的秩序作出要求，規(guī)定在制定有關(guān)建設(shè)、改建、暫停、停止不同經(jīng)濟(jì)活動和社會活動客體的項目，以及在建設(shè)、投入使用和停止使用該客體時應(yīng)當(dāng)遵守的生態(tài)要求（第七章）。同時，規(guī)定了環(huán)境影響評價制度和生態(tài)鑒定的目的、適用范圍及其原則（第八章）：對生態(tài)監(jiān)督的任務(wù)和類型（國家生態(tài)監(jiān)督、生產(chǎn)生態(tài)監(jiān)督、社會生態(tài)監(jiān)督）進(jìn)行了規(guī)定，并分別對三種類型的生態(tài)監(jiān)督實施者的權(quán)力和義務(wù)以及其監(jiān)督結(jié)果的效力作出了規(guī)定。

7.生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段和科學(xué)研究。

法典對保護(hù)生態(tài)安全的經(jīng)濟(jì)制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動和其他社會活動生態(tài)化的經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行了規(guī)定，確立了生態(tài)審計制度和生態(tài)保險制度的具體內(nèi)容（第十章）。同時鼓勵在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全保障領(lǐng)域開展科學(xué)研究活動（第十一章）。

8.開展生態(tài)文化教育。

法典還專章對生態(tài)文化、生態(tài)啟蒙的構(gòu)建、法律規(guī)制原則、相關(guān)專家和組織負(fù)責(zé)人的培養(yǎng)進(jìn)行了規(guī)定（第十二章），這是該法典的重大特色之一。

（二）第二編分則部分由16章77條組成。具體內(nèi)容如下：

1.基本概念的補(bǔ)充及生態(tài)安全特殊保護(hù)領(lǐng)域的基本要求。

法典分則對在示范法中使用的基本概念作了補(bǔ)充。對在從事以下活動時應(yīng)當(dāng)遵守的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全保障要求作出了規(guī)定：（1）在生產(chǎn)、處理和利用危險化學(xué)物質(zhì)時：（2）在農(nóng)業(yè)和林業(yè)中使用化學(xué)物質(zhì)時：（3）在生產(chǎn)、處理和利用危險生物物質(zhì)時和在生物作用時：（4）在使用放射性物質(zhì)和核材料時：（5）在產(chǎn)生不良物理影響時。同時規(guī)定在規(guī)制氣味影響領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)的要求，并要求獨聯(lián)體國家按照統(tǒng)一原則對危險化學(xué)物質(zhì)和生物物質(zhì)實行國家注冊和審計（第十二章第59條）。

2.環(huán)境監(jiān)測及自然客體保護(hù)。

法典確立了國家環(huán)境監(jiān)測制度（第十四章），又分別規(guī)定了土地資源、地下資源、地表水、空氣、氣候、大氣臭氧層和近地宇宙空間、森林和其他植被、動物群免受不良影響的法律保護(hù)制度（第十五章至第十八章，第二十二、二十三、二十四章）。

3.環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全保障領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)制及環(huán)境許可證。

法典對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全保障領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)制進(jìn)行了規(guī)定，其中包括其目的和原則、標(biāo)準(zhǔn)、確立合格的秩序、生態(tài)包裝和國際標(biāo)準(zhǔn)的采用（第十九章）。同時，法典對環(huán)境影響綜合許可制度進(jìn)行了規(guī)定，規(guī)定應(yīng)向自然資源使用者頒發(fā)綜合許可證，其中包括根據(jù)最佳可行技術(shù)確定的向環(huán)境排放和排泄污染物質(zhì)、廢物形成和能源消耗的標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：對正處于自然保護(hù)措施開展階段的自然資源使用者實施向環(huán)境排放和排泄污染物質(zhì)、廢物形成和能源消耗的配額制度，并對配額制度的有效期和履行條件作出了嚴(yán)格規(guī)定（第二十章）。

4.生態(tài)稅及自然客體的特別保護(hù)。

法典規(guī)定了環(huán)境影響付費制度，其中包括生態(tài)稅制度（第二十一章）。對處于特別保護(hù)制度下的自然客體的保護(hù)措施、劃分標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)制度、瀕危動植物和其他生物體的保護(hù)作出了規(guī)定（第二十五章）。

5.生態(tài)法律責(zé)任。

法典規(guī)定了預(yù)防和制止生態(tài)法律違法和生態(tài)犯罪的法律保障制度，通過列舉對生態(tài)違法和生態(tài)犯罪進(jìn)行了明確界定，并規(guī)定了造成環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任類型、生態(tài)損害賠償制度和生態(tài)糾紛解決機(jī)制（第二十六章）。

6.生態(tài)保護(hù)的國家間及國際合作。

法典對生態(tài)領(lǐng)域的國際合作原則和國際生態(tài)公約、協(xié)約與獨聯(lián)體國家生態(tài)立法的關(guān)系，生態(tài)領(lǐng)域的國際協(xié)約在獨聯(lián)體國家生效的程序進(jìn)行了規(guī)定（第二十七章）。同時確立了本生態(tài)示范法的法律地位和生效時間（第二十八章）。

獨聯(lián)體生態(tài)示范法典的特點

獨聯(lián)體生態(tài)示范法典具有如下可圈可點之處，這些特點值得借鑒：

（一）法律術(shù)語解釋精準(zhǔn)，避免了法律適用在立法技術(shù)層面的沖突。

生態(tài)立法中涉及大量的科學(xué)和技術(shù)術(shù)語，如何將這類專業(yè)術(shù)語轉(zhuǎn)化為法律語言，這是避免法律適用過程中由于立法技術(shù)問題人為產(chǎn)生歧義沖突之根本。生態(tài)示范法典開篇明確定義了相關(guān)技術(shù)術(shù)語的法律內(nèi)涵，根本上避免釋法沖突。

（二）系統(tǒng)梳理、提煉和整合，體例結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化和體系化突出。

獨聯(lián)體國家生態(tài)示范法是基于獨聯(lián)體國家在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域各單行示范法的成果之上系統(tǒng)梳理、提煉和整合編纂而成，不僅解決了各單行示范法之間互相沖突、法律適用不明等問題，而且對各加盟共和國的立法發(fā)揮著重要的示范、指導(dǎo)的作用。因此，在內(nèi)容方面更加注重規(guī)范的體系化、各項制度的原則和要求的協(xié)調(diào)性，將各項制度的核心理念系統(tǒng)化、概括化，避免法典制定上的顧此失彼。

（三）關(guān)注生態(tài)立法與其他部門法之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)動。

獨聯(lián)體生態(tài)示范法典在調(diào)整相關(guān)生態(tài)法律關(guān)系時，充分關(guān)注和銜接了其他法律部門，諸如民法、財政法、金融法、刑法、行政法等的相關(guān)規(guī)定，從根本上避免了不同法律部門在適用法律規(guī)范上的競合與沖突。

（四）立法體例脈絡(luò)邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、簡潔明了，體現(xiàn)了規(guī)范主義的傳統(tǒng)立法特質(zhì)。

獨聯(lián)體生態(tài)示范法采取“編—章—條”的編纂體例，立法思路簡明清晰。在總則部分中對立法目的、立法原則、概念闡釋、職權(quán)劃分等基本問題作出清晰闡釋，對生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)要求、環(huán)境影響評價制度和生態(tài)鑒定等基本制度和工具作出原則而細(xì)致的規(guī)范：在分則部分對紛繁復(fù)雜的自然客體除了作類型化的區(qū)分，還針對不同自然客體的種屬關(guān)系進(jìn)行高度的抽象和概括，既避免了內(nèi)容規(guī)定上的掛一漏萬，又避免了立法結(jié)構(gòu)包羅萬象的大雜燴弊端。

（五）吸收國際先進(jìn)理念，與國際接軌。

獨聯(lián)體作為區(qū)域性國家間組織，在環(huán)境保護(hù)方面特別注重國際合作和國際公約與協(xié)約的適用以及國際標(biāo)準(zhǔn)的采用。在內(nèi)國立法與國際公約、協(xié)約發(fā)生沖突時，優(yōu)先適用后者，此種做法有利于吸收國際先進(jìn)的立法理念及立法技術(shù)上的與時俱進(jìn)。

來源：中國人大2017年第23期