科技創新舉國體制的反思與重建

黃　濤，郭愷茗

(武漢科技大學 文法與經濟學院，湖北 武漢　430065)

我國的科技創新舉國體制傾全國之力將有限的資源向戰略目標領域動員和集中、解決重大科技課題，取得了“兩彈一星”等重大科技成就。科技創新舉國體制是國家治理的重要組成部分，揭示這種非西方社會治理模式，總結我國科技跨越式發展的經驗，闡明科技后進國家由落后到追趕、再到并駕齊驅、最終實現創新超越的中國道路，可以“為人類對更好社會制度的探索提供中國方案”，一定程度上可以扭轉西方發展模式主導全球發展的觀念。面對科技發展的新趨勢、供給側改革的新背景和科技強國的新目標，“十三五”規劃綱要明確要求“在重大關鍵項目上發揮市場經濟條件下新型舉國體制優勢”。但目前學界對舉國體制存在不少認識誤區，而且對于如何構建新型舉國體制缺乏相關研究，本文嘗試在文獻分析基礎上，從均衡治理視角提出重構新型科技創新舉國體制的思路。

一、科技創新舉國體制的界定

科技創新舉國體制這一說法最早是從體育體制借用過來的，“舉國體制”是20世紀80年代初國外對中國體育體制的贊許性概括，其特點是以國家目標為導向，投入大量的國家資源，擁有豐厚的群眾基礎，有一套完整的管理體制[1]。新中國采用“舉國體制”發展科學技術事業，是順應“大科學”科技發展趨勢、借鑒蘇聯模式、應對國際挑戰、延續戰爭風格、適應計劃經濟的產物，傳承歷史傳統與弘揚民族精神體現了舉國體制的中國特色。

科技創新舉國體制源于“大科學”的概念。科技創新舉國體制是實施“大科學項目”的必然選擇。“大科學”的概念由德國歷史學家莫姆森于1890年提出，另一位德國學者哈納克把科學研究的組織看作是類似于工業企業的組織。20世紀20年代，蘇聯提出了規劃科學的思想。二戰以后，科技發展體現出“大科學”的趨勢：規模大、數量多、影響大以及有組織性和計劃性，“大科學”成為科學發展的重要模式。美國的曼哈頓計劃、登月計劃、導彈防御系統，日本的第五代計算機、電動汽車，均采取了“舉國體制”。美國科學社會學家巴伯在1952年發表的《科學與社會秩序》一書中使用了“大科學”的提法。科學史家普賴斯運用數理統計方法描述了科學發展的速度，提出了科學發展速度的指數規律，認為“小科學”已經發展為“大科學”。OECD把大科學分為集中式和分布式項目兩類。我國學者趙紅洲對 “小科學”與“大科學”的研究對象、研究目的、研究經費、研究方式進行區分。申丹娜分析了“大科學項目”的硬核與“小科學項目”軟組織的關系。科技創新舉國體制是實施“大科學項目”的必然選擇。國家“大科學工程”概念是對“大科學”概念的擴充和延展，重大科技專項是“大科學”的形態之一，是體現國家戰略目標、集成科技資源、實現重點領域跨越發展的重要抓手。但是，舉國體制與“大科學”有區別，具有明顯的“中國特色”，不是科學發展自然演進的結果，沒有大量科研成果作為基礎，更多地體現了自上而下人為的推動和行政化的特點[2]。

“科技創新舉國體制”是中國模式的組成部分。我國實施“科技創新舉國體制”具有廣泛而深厚的社會基礎，歷史上具有通過大規模組織民眾完成諸如萬里長城、大運河等巨大工程的傳統。中國具有強大的政治動員能力，它與中國民眾的民族情感匯合就會釋放出巨大的精神力量，在社會價值觀和政治信仰上的高度認同，是構成中國科技舉國體制不同于其他國家運行機制的重要動力資源和道德基礎[3]。“舉國體制”的另外一個名稱是國家動員體制，是中國模式的一部分，甚至可以追溯到中國數千年的傳統，社會主義制度的特點以及集體主義的文化氛圍使我國在長期的科技體制運行中往往通過集中管理的方式進行科研攻關[4]。西方學者魏特夫引用中國古代“大禹治水”作為其“治水社會”理論的根據，將“大禹治水”稱之為國家“一體化”的組織計劃，該計劃的執行和控制需要國家最高權力的保障，中國的科研也需要以國家最高權力為保障的“一體化”的組織計劃[5]。奈比斯特將中國的體制稱為是一種“縱向民主”，該體制是一種自上而下的指令和自下而上的參與，在集中體制資源、集中民智、集中民力、解決諸多重大難題上，表現出驚人的高效和務實[6]。國家有責任負責組織“大科學項目”的實施[7]。從中國重大科技項目發展狀況來看，每一次重大科技項目的突破都離不開“舉國體制”的影響。它體現了科技國家主義的思想，即國家是科技活動的唯一主體、科技活動的唯一投資者、科技成果的唯一受益者；國家意志支配著科技活動的過程和方向，科學技術成為實現國家目標的手段[8]。社會主義公有制條件與大科學發展所要求的協調統一有緊密的契合性[9]。

目前，學界對“科技創新舉國體制”這一提法尚不統一，可嘗試界定為：以面向國家重大需求、實現特定科技領域的重大突破與創新為目標，以服務人民根本利益為宗旨，以國家強制力為保障，以公共財政的支持為主要手段，以中央人民政府主導，以全國物質和精神資源為支撐，以群眾運動為推進動力，以振奮民族精神、激發愛國熱情作為政治導向，依照法定程序，實現科學決策與民主決策，動員和調配全國科研力量，攻克某一項世界尖端科技領域或國家級重大科技項目的工作體系和運行機制。

二、科技創新舉國體制的優越性

通過我國頂層設計的制度安排，滿足國家利益的剛性需求，這種獨特的體制優勢一直是中國國家競爭優勢最為關鍵的一部分，其優越性主要表現在以下三方面。

第一，效率上的“集中力量辦大事”。“兩彈一星”、載人航天、探月工程等均是在“舉國體制”下完成的，其首要優勢是國家動員和調動科技資源的能力，能夠集中力量辦大事；能夠實現超常規、跨越式發展；能夠在國內甚至跨國動員各方面智力、技術與配套能力。科技舉國體制無論是在計劃經濟時期還是在市場經濟條件下，在資源配置方面都具有高效率。計劃經濟環境下，政府通過行政計劃將人、財、物等資源集中投入到相關領域，并直接組織實施。市場經濟體制下，產品和服務通過市場價格機制實現資源的流動和配置，發揮市場在資源配置中的基礎作用，引導創新資源的聚焦和分配[10]。我們實際上可用“大一統”理論來解釋科技創新舉國體制的特點，將參與科技項目的所有單位看作一個整體系統，系統內可根據實際需要調動子系統，通過資源的高效配給，達到科技創新跨越式發展[11]。

第二，精神上的“強大的社會凝聚力、崇高的精神推動力、強烈的國家認同感”。舉國體制在科技項目上能夠寬容失敗，組織大科學項目要有失敗的風險預期，正是這一特點，降低了項目失敗所帶來的精神上的影響[12]。科技創新舉國體制是建立在中國人民的自信心和自尊心基礎上，是熔中國人民的愛國主義和集體主義于一爐的民族精神的結晶[13]，能夠催生匯聚全國的精神力量，提升公眾對國家實力的整體認知，其所帶來的發展成就遠遠超出為項目本身所付出的代價[14]。“舉國體制”所獲得的直接利益是顯而易見的，而間接利益、隱性利益(如政治利益、形象利益)則顯得更為重要[15]，文化對科技創新具有導向、規范、調控、凝聚和驅動作用[16]。

第三，體制上的科學決策。中國的政治體制在運行過程中具備得天獨厚的優勢，無論作何決策或者任何行為都能在較大程度上維系一個“中性政府”，政府能夠根據自身利益做出任何決定和行動，從而能夠使決策更為科學合理，基本不受利益集團的影響，西方國家往往不具備這些特點。舉國體制是建立在科學決策與民主決策的基礎上，實施全國性的集中統一協調行動的工作體系和運行機制，因此從形式上來講，舉國體制既是一種工作機制，更是一種政治實力[17]。其優勢可概括為“集思廣益、民主決策，調查研究、開放決策，實事求是、理性決策，長短兼顧、正確決策”[18]。

三、科技創新舉國體制的局限性

在社會主義市場經濟體制下，“舉國體制”與當前科技快速發展的需要表現出不適應性，過于強調政府規劃和國家意志，往往對市場不夠敏感，目標或課題設定后糾偏較難，忽視了科學研究特別是基礎研究存在不確定性的特點。

第一，過于強調政府的推動作用。波普爾指出，自由環境下的小科學對科技的進步具有不可忽視的作用，過分追求大科學的價值和意義往往會毀掉偉大的科學，因此政府應該鼓勵發展自由的科學環境[19]。科學發展具有不可預測性，而且舉國體制所追求的“大科學項目”本身具有風險性，如果政府在資源有限條件下，過分地將資源向大科學傾斜，將造成小型研究計劃資源的萎縮[20]。科技創新舉國體制屬于“他組織創新系統”，“嵌入”的是國家強力的權威性和組織力，以此壟斷創新要素與資源，這種依靠外部指令得以“速成”和“集成”的創新，忽略了科技創新本身的自發性和原始性[21]。

第二，過于強調人為的規劃引導。科學研究是一種私人性很強的行為，偉大的科學成就并不完全是通過組織和計劃取得，學者個人的研究自由是科學進步的首要條件，外部組織規劃只是一種蹩腳的工具[22]。科技創新是一個復雜的不確定性過程，科學研究特別是基礎研究領域的創新更是難以預先設定和人為策劃。過于強調人為規劃，實際上是把無限的創新可能性局限到有限的若干領域，難免掛一漏萬[23]。從風險管理角度上，大科學項目本身是一項投資規模巨大、風險巨大的集成工程，存在技術風險、管理風險、環境風險、科學風險[24]。

第三，過于強調國家意志。在當代中國，一直存在著政府與市場邊界劃分不清的問題，總體來講，長期處于政府控制市場狀態，國家意志控制市場自由。目前的中國政府與市場高度失衡，舉國體制在短時間內能夠取得重大成就的代價就是市場自由空間被無限壓制，舉國體制之下包括科技舉國體制已然成為國家體現其意志的工具，長遠來看，舉國體制就是一種自我擊敗的體制[25]。要在舉國體制與分散治理之間尋求合理的平衡點，目前來看，過于強調從頂層設計上尋求改革突破，忽略了市場與科研機構的自由活力[26]。而且，在政府主導的科研體系下，會傾向與重化工業及軍工等行業有關的科研；市場主導科研體系的第一偏好是與消費者有關的研發項目。

四、均衡治理視角下重構科技創新舉國體制

對過于強調政府作用而忽略市場等其他創新要素的傳統舉國體制進行揚棄和超越，從均衡治理視角構建科技創新的新型舉國體制，實現從政府主導型到多元參與型舉國體制的轉變，注重政府規劃性與科學自主性的均衡，發揮政府作用與市場力量的均衡，實現有組織創新與自組織創新的均衡，把政府推動、市場驅動與科技界能動作用結合起來。實現大科學與當代中國實際和歷史文化的結合，國家利益和個人目的的結合，科技創新目的與舉國體制手段的結合，政府主導與市場驅動的結合，公平與效率的結合，有組織創新和自組織創新的結合，大眾創業、萬眾創新與實施國家創新工程的結合。

首先，實現創新主體的均衡治理。創新治理逐漸在國內外引起關注和達成共識。科技體制要實現從以控制為中心的管理理念向以協調為中心的治理理念轉變，從政府作為唯一的管理者向多元化主體共同參與治理轉變，從管理科技向治理創新轉變，從計劃管理和政策管理為主向多手段治理轉變[27]。一個具備完善治理能力的科技治理體系，需要同時借重國家權力、市場機制與科學共同體自治積極互動而形成能力[28]。并非要國家包攬一切，國家與民間、企業、社會的力量應各司其職、各盡其用。新型舉國體制并非通過行政計劃來推動科研活動，而是要求將高校、科研院所、企業等力量整合起來，群策群力攻關，在重點科技領域實現突破，探索建立政治家、企業家、公眾、科學家良性互動的協商治理模式。最終實現“有為政府主導、有利市場驅動、有序公眾參與、有效科技創新”的有機統一。

其次，實現政府與市場關系的均衡。舉國意味著權力的集中，而市場意味著權力的分散，兩種方式對資源配置都有邊界和限制條件。一方面，不能片面地理解舉國體制是類似“計劃”的方式，忽視市場在資源配置中的基礎性作用。另一方面，要利用政府在資源配置方面的行政手段和政策設計，引導資源的優化配置。政府既要貫徹國家意志，積極推動國家戰略目標的實現，也要維護和激發科技主體的活力，實現政府規劃引導與科學研究自由探索的完美結合、政治家與科學家的良性互動。

科學研究需要社會和國家的必要支持，也要防止它們不合理的干預。舉國體制可以在工程科技領域集中資源，在軍工國防等領域有所突破，但不能忽略基礎科學領域的自由探索。政府既要貫徹國家意志，實現國家戰略目標，也要維護和激發各類科技活動主體的活力，使該體制符合政府運行規律、科技自身運行規律、市場經濟運行規律、社會主義運行規律。科技創新舉國體制要適應科技進步和科技創新自身的客觀規律并結合具體國情，處理好手段與目的、舉國與市場、局部與整體、集中與集成、成功與失敗的關系[29]，在科技全球化和市場經濟條件下，需進一步科學界定政府在舉國體制中的職能，正確、合理界定政府和市場各自作用的范圍、程度和表現形式。

政府在大科技項目中扮演決策者、啟動者、協調者、評估者的角色。構建新型科技創新舉國體制需要一系列機制為基礎并形成制度框架：建立國家高層次科技宏觀決策機制、跨領域橫向協調機制、科學家參與決策機制、官產學研聯合研究機制；完善合同約束機制、項目責任機制、研發組織機制、加強成本控制機制、績效評價機制、融資機制、政府采購制度、市場信號政策激勵機制、風險防范機制等。

新型舉國體制要實現從行政配置資源為主轉變為市場配置資源為主，運用市場方式、經濟手段解決國家科技創新工程立項、決策、預算投入、利益分配等問題；實現從產品導向轉變為商品導向，注重技術鏈的同時也要重視價值鏈、既看產品也看市場表現；實現從注重目標實現轉變為注重目標實現與注重效益并重，既要考慮實現目標也要考慮投入產出效益[30]。

處理好有組織創新與自組織創新的關系，既要有組織創新，即市場經濟條件下舉國體制的合理運用；又要高度重視自組織創新，優化科研環境，提高企業活力，重視公眾參與[31]。

處理好大科學與小科學體制之間的關系，要確立起一種既適應現實經濟社會的科技體制，又符合當代科學發展的規律和要求，“既有大科學硬核又有小科學軟組織的彈性結構”，從而促使科學系統綜合平衡和協調發展[32]，處理好政府規劃性與科學自主性、國家意志與自由探索的關系。

再次，實現中國經驗繼承與國外做法借鑒的均衡。舉國體制中的哪些原則需要堅持、哪些措施應該強化、哪些領域必須完善、哪些做法需要拋棄、哪些可以借鑒，應深化細化研究。我國舉國體制有兩種類型：一種是計劃經濟條件下以“兩彈一星”為代表的“政治+行政+技術”舉國體制；一種是市場經濟條件下以載人航天為代表的“兩總系統”(總指揮、總設計師)的柔性項目制。一方面形成了計劃經濟條件下的“兩彈一星”的經驗，有一整套符合中國國情且行之有效的領導、組織和管理模式：科學決策和集中統一的組織領導、科學的戰略規劃、正確的指導方針、獨具特色的管理組織機制和在工程實踐中建設科研生產隊伍[33]，扎實的基礎研究是自主創新的前提，產學研協同創新是攻堅克難的有效方式，系統科學的管理是高效實施重大工程的方法手段，軍民科技的深度融合是又好又快發展的重要保障，人才資源的調配使用得當是事業成功的核心關鍵，愛國奉獻、勇攀高峰的精神是成就偉業的源泉動力[34]，形成了以“任務帶學科”方式組織科學技術模式、“政治+行政+技術”的“三位一體”管理體制[35]。另一方面是市場經濟條件下“載人航天”的經驗。“載人航天”工程創新性采用了“兩總系統”(總指揮、總設計師)的柔性項目制，這種現代化的項目管理理論，使分工更明確、系統更合理[36]，通過將“創新鏈”與“產業鏈”兩者內外結合，遵循了技術創新和市場發展的客觀規律，實現了大科學工程的有效組織[37]。

合理借鑒國外重大科技計劃組織管理模式。經驗的價值在于其來源于實踐，美國等西方國家在進行重大科技項目時同樣也采用舉國體制，其中一些共同的原則和經驗值得借鑒，如國際上有影響的聯合研究機制(日本的超大規模集成電路計劃)、公私伙伴關系(歐盟的伽利略計劃)、項目制(美國的國家納米計劃)、企業法人制(空中客車工業公司)。一是建立科學有效的決策與組織體系。借鑒國外重大科技計劃組織管理模式，深入分析重大專項的全生命期，判斷重大專項在科技攻關、技術發展和產業化等階段特征，并以權變思維適時調整組織管理模式。根據各科技專項的目標、研究內容、技術路線等，分類地制定針對性的組織管理模式，切忌一刀切[38]。二是加強過程監督。建立過程管理機制，強化對項目的動態監控，引入項目監理機制和評估機制，嚴格控制項目質量，保證資源配置的有效性。要明確組織管理機構的職責，對專項資助機制進行深入研究，重視重大專項的評估工作，建立產學研各方參與機制。除在頂層上加強領導和協調之外，在管理上采取“集中+分散”的模式，采用項目責任制，由責任部門對負責項目進行監督、管理和評估[39]。大科學項目評價應實現“第三方評價與內部評價(第一方評價和第二方評價)相結合、以第三方評價為主、且第三方評價與內部評價既相互獨立又相互支撐”的大科學工程綜合評價模式[40]。