有序放開發用電計劃及電網企業應對策略研究

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(1.國網四川省電力公司電力科學研究院，四川 成都 610041；2.國網四川省電力公司，四川 成都 610041)

0 引 言

2015年3月，黨中央、國務院發布了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號)，標志著新一輪電力體制改革拉開帷幕。同年11月，國家發改委、國家能源局發布《有序放開發用電計劃的實施意見》，就優先發購電制度、電力電量平衡工作、電力直接交易等方面進行明確。政府主導發用電計劃制定是計劃經濟時代的產物，在保障電網安全穩定運行方面發揮了重要作用，但這種管制制約了市場發揮資源優化配置的作用，無法實現價格發現功能，也不利于跨區跨省送電和節能減排的推進。發用電計劃的放開將推動發電側和售電側市場競爭機制的建立，實現市場發揮資源優化配置的作用和價格發現功能，并助力打破省間壁壘，促進清潔能源的消納。

目前，中國的發電側已經形成“廠網分開”的局面，而售電側市場才剛剛起步，電力市場尚未形成“多買多賣”的競爭格局。作為電力體制改革“三放開”的關鍵一個環節，有序放開發用電計劃將為市場競爭創造條件，有效推動電力市場改革進程。在此背景下，電網企業要進一步提高認識，一方面，要主動服務，為發用電市場創造良好市場環境；另一方面，要認識到新形勢下，市場環境和政策對企業經營帶來的挑戰，積極調整經營策略，提高市場競爭力?；诖耍诳偨Y電力市場改革理論及國際經驗的基礎上，剖析放開發用電計劃放開對電網企業的挑戰與影響，并從經營管理、電網規劃、電網運營和電網調度等方面給出應對策略。

1 國內外研究綜述

在電力產業鏈中，發電、輸電、配電和售電是最主要的4個環節。不同的國家在上述各個環節上的市場開放程度存在差異，也就形成了不同類型的電力市場結構和模式。據此，Hunt歸納出了4種典型的電力市場結構模式，它們分別是：縱向一體化的壟斷模式、單一買方的發電競爭模式、批發競爭模式和零售競爭模式。在此基礎上，進一步明確了電力行業引入競爭所需要的條件[1]。隨著電力市場化改革的深入，電價形成機制問題因與電力成本和電力市場競爭密切相關，引起了學者們的廣泛關注。首先，在考慮電力成本影響的電價形成機制方面，學者們基于20世紀70年代油價上漲引發電價強烈波動這一現象，通過對兩者內在邏輯的分析與揭示，提出了相應的電力定價方法，較為典型的有低成本定價法、均勻成本定價法、邊際成本定價法等等[2-5]。其次，在考慮電力市場競爭的電價形成機制方面，以Vickrey[6]、Hobbs、Metzler與Pang[7]、Gan與Bourcier[8]等為代表的學者有效地利用博弈論模型，對市場競爭結構下的電力定價機制進行了刻畫和分析，揭示了良好的電力市場競爭對降低電價以及增大社會福利的積極影響。

相比國外，國內開始市場化電力改革的時間相對滯后。鑒于中國在20世紀80年代之前一直處于計劃經濟階段，為了便于統籌調度，中國在售電市場也相應地采用了單一電價模式。進入20世紀80年代，隨著電力市場化改革的逐漸推進與深化，逐漸調整為多種電價并存模式，由此掀開了國內學術界關于電力市場化改革研究的序幕。綜合而言，國內電力市場化改革的研究主要集中在售電市場的市場細分、交易模式、報價原理以及競價機制等方面，基本觀點如下[9-13]：1)從改革進程來看，中國電力市場化改革仍然處于過渡階段，一些遺留問題需要盡快解決；2)從改革側重來看，中國電力市場化改革的重心主要是放在合同市場，現貨市場的改革才剛剛起步；3)從改革舉措來看，加大競價電量已經成為推動電力市場化改革的重要手段。相應的，批發競爭模式也成為了與當前電力市場化改革環境最匹配的市場結構模式。

縱觀已有的國內外理論研究可以看到，鑒于電力工業對國民經濟發展的重要影響，電力市場改革已成為各國工業化過程中必須經歷的過程。由于各個國家國情的差異，各國電力市場化改革的進度、內容、舉措等也不盡相同[14-17]，但這些理論研究成果為中國由計劃向市場改革提供了諸多有益的理論指導和實踐參考。

2 國際經驗

在國外，不同的國家和地區電力市場化改革的目標和路徑不盡相同，其推進速度和在不同階段所選擇的電力市場結構模式也存在差異。以德國為例，德國最初采用的是縱向一體化的壟斷模式，為了推動國內電力市場化改革進程，提升電力市場運行效率，德國政府隨后將電力公司拆分為發電公司、輸電公司、配電公司和售電公司4個不同的市場運營主體，并制定和出臺了如下的一系列措施：1)立法引導，在放開發電計劃方面優先保障清潔能源地位；2)用高額補貼和全額上網的保障機制吸引資金，引入多元化市場主體；3)將計劃電量市場化；4)建立獨立且匿名保密的交易平臺(歐洲能源交易市場，EEX)，還原電力商品屬性，推動發電計劃有序放開；5)完善交易機制，將電價結構細分為12項不同的稅費；6)設立聯邦網絡管理局(FNA)來監督市場參與者和政府。經過持續多年的努力，德國的電力市場結構模式最終轉變為零售競爭模式。

相比于德國，日本的電力市場化改革則相對穩健。早在20世紀末，為了打破縱向一體化的壟斷模式，放開發電環節的競爭，日本政府于1999年開始先后三次對《電力事業法》進行修改。進入新千年后，2011年日本國內的“3.11”地震事件證明了全面放開發電計劃的市場化改革方式在應對特大緊急意外時存在嚴重缺陷，這也從側面驗證了進行穩健型的電力市場化改革的必要性。現階段，通過多年的醞釀和穩中有序的推進，日本政府擬開始新一輪電力市場化改革，這將是日本自1950年以來對電力行業最大范圍的重組，改革的中期目標是實現發電和輸電的分離，長期目標則是電力自由化和市場化。

整體而言，大部分國家和地區遵循“從壟斷和管制向市場化和自由化轉變”的電力市場改革路徑，致力構建“多買多賣”的電力交易格局。但也有一部分決策者認為電力市場化和自由化會加劇電價的波動性，最終不利于電力市場運行效率。為維護電價的穩定性，一些國家和地區則選擇了“從市場化和自由化回歸壟斷和管制”的改革路徑。加拿大的安大略省就是其中一個典型的例子。在改革之前，加拿大安大略省的水電公司一直采用縱向一體化的市場結構模式，實行壟斷經營和管制定價。當開始改革后，安大略省將發電和售電環節從原來的水電公司獨立了出來，并采用了發電環節競爭上網，輸配電環節進行價格管制，售電環節自主化定價的方式，力圖提升電力市場的運行效率，但結果卻事與愿違。上述改革一經推行，安大略省的發電價格和售電價格均出現了大幅上揚的局面，給整個區域的電力工業帶來了巨大的負面影響。最終，迫于維護區域電力市場穩定性的壓力，安大略政府放棄了售電環節市場化運營的決定，重新對銷售電價進行價格管制。

綜合德國、日本、加拿大安大略省的實例可以發現，由于各個國家和地區自身情況的差異，其最終所選擇的電力市場化改革的程度會有差異，甚至個別國家和地區還出現了改革倒退的情況。但不管最終各個國家和地區的電力市場結構模式如何選擇，其關鍵是要結合本國國情，在電力市場供應的穩定性、經濟性和電力市場運行的效率性之間進行有效的平衡，實現計劃向市場的平穩過渡。

3 有序放開發用電計劃

3.1 有序放開發用電計劃的內容

經過近20年的持續努力，中國已經打破了縱向一體化的壟斷市場結構模式，并在發電側上取得了較好的市場化改革成果。但整體而言，在基本實現“廠網分開”后，“十五”、“十一五”期間電力體制改革進展比較緩慢。2017年3月《關于有序放開發用電計劃工作的通知》正式印發，標志著電改進程的提速，發用電計劃放開進入實際操作階段，發電方和用電方將真正實現直接撮合交易。

發用電計劃的分階段、有序放開意味著一個電力交易批發市場將真正開始形成，這也是中國電力市場改革的設想與目標。在這一市場結構模式下，市場交易電量擴大，交易主體范圍將增加，用戶選擇權進一步拓寬。按照有序放開發用電計劃的相關部署，優先購電計劃執行政府定價，由電網公司予以保障；無議價能力用戶以外的電力用戶等購電主體參與市場交易；售電公司既可以扮演大用戶的角色，與發電企業進行電力直接交易，又可以作為中小用戶的代理者，參與電力直接交易。

為了有效推動批發競價市場結構模式的形成，以往的市場交易主體需要對自身的功能定位進行調整。比如，對政府而言，需要逐漸從計劃制定者向計劃保障者的角色轉變，未來的工作重點應當是對交易平臺的監管和市場準入白名單的審核，引導企業加入市場交易，完善監督和保障機制，以發揮價格對資源配置最基礎的作用。對電網企業而言，過去在電力市場運營中的核心地位必然會被削弱，必須要進行主動的戰略調整，注重發揮交易中心的作用，通過采取積極措施來應對正發生深刻變化的各項政策和市場環境。

3.2 電網企業面臨的挑戰

發用電計劃放開后，電網企業的盈利空間、電網規劃、電網運營和電網調度均將面臨巨大挑戰，轉型已經成為電網企業必然的選擇。

3.2.1 盈利空間的挑戰

發用電計劃放開后，電網企業經營環境將會出現重大變化：1)短期范圍內，電網企業壟斷電力銷售的局面將會被打破。2)長期范圍內，電網企業需要完成從電力市場運營的核心企業向電力傳輸服務企業的功能定位轉變?；谏鲜鲎兓?，電網企業需將未來的經營重心從電力“傳輸+銷售”的復合經營方式逐漸向以提供公共傳輸服務為主的經營方式轉變。這意味著，從短期來看，包括發電企業在內新的售電主體將成為電網企業在售電領域的強有力競爭者；從長期來看，一旦完成轉型，電網企業的盈利點將變成單一的收取電力傳輸的“過網費”。顯然，不管是短期還是長期，在新的電力市場改革形勢下，電網企業的盈利空間勢必受到擠壓。

3.2.2 電網規劃的挑戰

目前，電網規劃與新型電力市場結構不匹配，放開發用電計劃對電網規劃提出了新的要求。

1)規劃靈活性。隨著發用電計劃的逐步放開，具有選擇權的市場主體逐步增加，獨立的售電主體、分布式能源等紛紛加入市場，增加了整體配電網架結構的不確定和不穩定性，對電網規劃提出了更高的要求，增加了電網統籌規劃和機網協調的難度。

2)監管更嚴格。放開發用電計劃的目的是在發、售兩側形成充分競爭，因此也必將增加政府對電網的監管，監管機構提出“要穩妥推進電網規劃和投資行為監管”，這使得電網規劃和建設工作的批準和審核變得更加嚴格，同時也對電網規劃的合理性和有效性提出了更高的標準，投資效率將作為衡量電網投資的核心要素進行考量。

3.2.3 電網運營的挑戰

發用電計劃的逐步放開，更多市場主體和大規模間歇式能源進入，將對電網的運營產生顯著影響。

1)在計劃向市場過渡的過程中，隨著市場交易電量的增長、清潔能源的大量接入、市場行為不確定性等問題的出現，電力市場的各種突發情況和安全事故的概率會大大增加，這無形中增加了電網企業運營的難度。

2)在電力批發市場建設進程中，監管機構進一步加強市場公平性和規范性的監管，要求電網對市場主體無歧視、公平的放開，對電網運營水平和服務質量提出更高要求。

3.2.4 電網調度的挑戰

隨著電力市場發用電計劃放開，發電側和售電側市場逐步建立，將改變電網現有的運行和調度方式，由之前執行政府的發用電計劃到執行市場交易計劃，市場化合同的執行、安全校核的合理性以及電量的調整情況將直接影響市場主體的經濟利益。為了確保電網運行的安全、經濟、穩定性，維護電力市場供需平衡，營造公平的市場交易環境，電網企業勢必需要提高電力傳輸的響應能力，加強電力交易的統籌和協調，以保障發電、供電調度計劃的合理性以及安全校核的規范性，確保調度公平。

4 電網企業的應對策略

從上述分析可以看出，發用電計劃的有序放開將對電網企業產生深遠影響，其不僅加速了發售側產業結構的重新布局，擠壓了電網企業的市場份額，也對電網的運營和管理帶來巨大挑戰。在此背景下，電網企業應積極響應改革號召，順應改革趨勢，主動服務電力市場的建設，并積極調整戰略，提高市場響應能力。據此，從經營管理、規劃、運營、調度等4個方面提出電網公司的適應性策略。

4.1 經營管理策略

加強企業內部經營管理能力，拓展外部增量市場，提升盈利能力。

1)做好投融資管理工作。應充分利用國家支持性政策和社會上的各種發展資金，采用多元化的融資方式，獲得更多的發展資金。

2)實施成本領先和差異化戰略，一是加強各類資產的成本管理，包括合理增加有效資產、科學管理固定資產、提高資產質量等。二是增強創新能力，自發地推進戰略創新、管理創新、商業模式創新和技術創新，以應對多市場主體的多樣化需求。

3)拓展用電市場，大力挖掘需求側潛力，包括為發電企業與用電戶直接交易創造良好的條件，提高用電需求；推進電能替代工作，如在城市科學布局電動汽車充電樁、有軌電車的配套供電建設，不斷推廣電鍋爐、地能熱泵、電采暖、電力排灌等電能替代技術等等；加強需求側管理，推廣冰蓄冷空調，減少電網高峰時段的空調用電負荷，平衡電力供應的穩定性，提高電能利用效率。

4.2 電網規劃策略

有序放開發用電計劃工作對于電網規劃提出了新的要求，應加強投資管理，提升負荷預測準確性，依托智能電網建設，做好規劃工作。

1)完善新項目的投資管理。加強投資項目可行性分析的科學性，通過全方位的論證和多渠道的相互佐證，對新項目投資的經濟效益做出更為準確的評價，以此提升投資效率，降低風險和損失。

2)進行多元化的電力負荷預測。隨著電力市場放開，應采用多元化的負荷預測方法，提高負荷預測準確性，提升服務質量。

3)加快智能電網建設。一是在滿足投資效率的前提下，建設更靈活的電力網架結構，以適應大量可再生能源和分布式能源等市場主體的接入。二是提升電網的自動化水平，采用配電自動化技術能夠提升配電的可靠性和整體效率，減少電網故障的出現，進一步降低配電過程的成本。三是充分利用信息通信技術，構建電網企業自身的大數據平臺，并通過大數據處理方法的綜合運用，挖掘數據背后的潛在價值，為電網企業的決策提供依據。

4.3 電網運營策略

隨著交易市場的放開，市場供需波動性以及各種突發情況發生的概率增加，電網企業應進一步提高軟硬件水平，強化運營管理。

1)把握電網運行規律，改進電網管理方式。一是以電網區域或電網功能作為依據，理順各級電網企業的產權關系，明確分工和職責，消除電網管理工作中的盲點。二是建立健全的電網企業安全管理制度，梳理電力市場競爭形勢下電網安全管理的關鍵點，充分做好電網運維工作，將市場不確定性對電網的影響降到最低。

2)鼓勵電網運營過程中技術創新。一是引進高新技術電網裝備，達到降低電網能耗、提高電網運行的安全性和經濟性的目的。二是提高持續創新能力，推進智能電網前沿技術的研究，積極應對未來智能電網運營中可能出現的各類安全性、穩定性、故障性等問題，提高電網企業駕馭復雜智能電網的運營能力。

4.4 電網調度策略

國內外電力市場化改革實踐以及電網企業運營經驗早已表明，提高電網調度的高效性，是保障電網運營安全性、穩定性和經濟性的關鍵。而要在更快的時間內和更多的空間范圍完成電力傳輸的響應和電力交易的協調，必須要堅持電網的統一調度，確保市場的公平、有效運行。

1)嚴格執行調度規則和市場運營規則，公平執行調度計劃，促進市場主體間的公平交易。

2)建立健全的電網調度制度，明確不同級別的電網調度的響應時間和響應范圍，制定不同市場階段下的安全校核、阻塞管理、事故處理規則，提高市場環境下電網調度的處置能力。

3)充分利用信息化和大數據平臺，提高各類電網調度的智能化決策水平，實現調度管理的精益化和規范化。

5 結 語

有序放開發用電計劃是發、售電側改革的重要組成和關鍵點，其有助于進一步擴大市場交易范圍，培育多元的市場主體，形成電力市場化交易環境。同時，發用電計劃的放開也將深刻改變電網企業的運營環境，打破傳統的電力產業格局。據此，在借鑒國際經驗的基礎上，結合市場環境下電網企業面臨的挑戰，從經營、規劃、運營、調度4個方面提出應對策略：一是通過成本領先和差異化戰略加強企業內部經營管理能力，實施電能替代拓展外部增量市場，提升盈利能力；二是加強投資管理，依托智能電網建設，做好規劃工作；三是改進電網管理方式，理清市場環境下管理工作的薄弱點，通過技術創新和管理創新，提升運營能力；四是加強調度管理，完善調度規則，并利用先進的信息技術手段實現調度管理的精益化和規范化，保障調度的公平有效。