行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度優(yōu)化思考

宋慶綿

(石家莊高新技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院，河北 石家莊 050035)

一 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的涵義

對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督制約，就是以規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)的運作為邏輯起點，通過內(nèi)部分工約束或外部民主性參與控制等途徑，對行政執(zhí)法權(quán)的運行開展監(jiān)督，并對濫用行政執(zhí)法權(quán)的行政執(zhí)法人員進行問責，以便更有效地保障行政執(zhí)法權(quán)的良性運行。有效的監(jiān)督制約是確保行政執(zhí)法權(quán)正確行使的重要保障，如果缺少監(jiān)督制約，或監(jiān)督制約不到位，行政執(zhí)法權(quán)就極可能偏離法治建設(shè)軌道，對社會正常運轉(zhuǎn)造成破壞，對公民、法人或者其他組織的權(quán)利造成侵害，也就難以實現(xiàn)行政執(zhí)法的目的。

權(quán)力必須受到監(jiān)督制約，不受制約的權(quán)力必然會產(chǎn)生腐敗，導致公信力的喪失。檢察機關(guān)以及由此衍生的法律監(jiān)督權(quán)是基于對政府官員和法官、警察行為的監(jiān)督制約要求而產(chǎn)生的，承擔著防范法官恣意、政府官員和警察濫權(quán)的功能。檢察機關(guān)作為人民代表大會制度下的專門法律監(jiān)督機關(guān)，承擔著保障法律在全國范圍內(nèi)正確實施的職能。我國《憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，檢察院的法律監(jiān)督職能就是國家以根本法的形式確立的。而行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為就是實施法律、執(zhí)行法律的過程，因此對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督體現(xiàn)了憲法對檢察機關(guān)的定位。

二 國內(nèi)外行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度介紹

(一)我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度發(fā)展歷史

1949年，新中國剛剛成立，國內(nèi)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度缺乏，因為我國當時與前蘇聯(lián)的關(guān)系緊密，因此借鑒了前蘇聯(lián)的檢察監(jiān)督制度，建立了自己的檢察監(jiān)督制度。當時的監(jiān)督制度還是主要針對政府機構(gòu)和工作人員進行的監(jiān)督。中華人民共和國中央人民政府先是頒布了《中央人民政府組織法》，初步對國家行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度進行法律規(guī)定，隨后又頒布了《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》，對監(jiān)督的范圍、職責、執(zhí)行機構(gòu)都有了規(guī)定[1]。1951年，國家又頒布了《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》，《條例》和《通則》將行政執(zhí)法和機關(guān)訴訟連接在了一起。到文革期間，由于國內(nèi)政治動蕩，監(jiān)督制度的實施也被迫暫停。文革結(jié)束之后，國家的行政機構(gòu)開始慢慢恢復和運作起來。1982年對《中華人民共和國憲法》進行修改，承認檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，但是沒有對檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)做出相關(guān)規(guī)定，因此行政執(zhí)法行為也就不在其監(jiān)督范圍內(nèi)了。到了1989年，我國頒布了《行政訴訟法》，正式賦予了檢察機關(guān)行政訴訟監(jiān)督權(quán)，在后面陸續(xù)開展了不少會議和工作實踐，促進和加強了檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督工作[2]。2001年，為了更好地完善檢察機關(guān)的監(jiān)督制度，國家又頒布了《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，將刑事訴訟和行政執(zhí)法銜接起來，也就是“兩法銜接”的工作機制，使得行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍更廣，意義也更深遠。在國家的大力支持下，很多地方的檢察機關(guān)慢慢開始試點實踐。2013年，山西省就在全省開展了檢察監(jiān)督的試點工作，在辦理行政執(zhí)法監(jiān)督案件中取得了不錯的成績，并且獲得了不少實踐經(jīng)驗，也為其他省開展檢察監(jiān)督工作提供了豐富的素材。甚至有的地方檢察機關(guān)和地方政府的行政機關(guān)聯(lián)合起來，以協(xié)同合作的方式進行行政執(zhí)法監(jiān)督工作，不僅在行政訴訟和刑事訴訟案件中進行合作，而且在其他范圍內(nèi)的行政執(zhí)法活動也進行了合作，取得了不錯的成效，為健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度提供了寶貴的實踐經(jīng)驗[3]。

(二)國外行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度介紹

各個國家均設(shè)有行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機構(gòu)，但是每個國家監(jiān)督機構(gòu)的范圍、方式和效果各不相同。

前蘇聯(lián)政府的檢察機關(guān)具有一般監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督范圍包括地方機關(guān)、各級政府機關(guān)到國家機關(guān)等，幾乎包括了整個國家的所有機關(guān)部門的監(jiān)督工作，從機關(guān)內(nèi)部人員是否存在個人違法行為，到行政機關(guān)是否頒布不符合國家法律的標準，是否有遵守國家相關(guān)規(guī)定等。

俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)對遵守聯(lián)邦憲法和執(zhí)行聯(lián)邦法律實施監(jiān)督，其職能是維護國家和社會利益，維護法律的至高無上和統(tǒng)一實施，維護公民的人權(quán)和自由。研究中發(fā)現(xiàn)，俄羅斯的檢察機關(guān)中最基本的職能就包括對政府及其公職人員行政行為的監(jiān)督，也是其最具有特色的內(nèi)容之一。

美國的檢察機關(guān)通常會參與訴訟，不過也會有一定的限制，而行政訴訟作為民事訴訟的一類，在公益類的訴訟案件中，一般是由國家檢察機關(guān)提起訴訟。在公民的訴訟案件中，一般是聯(lián)邦檢察機關(guān)參與進來，檢察機關(guān)主要是對案件進行調(diào)查和再次審查。當國家的行政機關(guān)因執(zhí)法行為損害了公眾的利益或者是個人的利益時，國家檢察機關(guān)可以參與到案件訴訟中，并對案件進行仔細調(diào)查和重新提出審查，并對案件的初審提出異議，并可能會影響案件的終審結(jié)果。

德國和法國的檢察監(jiān)督制度相似，德國的檢察機關(guān)的權(quán)利和范圍更廣，檢察機關(guān)也會參與到行政訴訟案件中，但是不會受到限制[4]。歐洲許多國家均采用瑞典創(chuàng)立的“行政監(jiān)察專員”制度，獨立、權(quán)威、實效的優(yōu)點受到越來越多國家的關(guān)注，現(xiàn)在已被全世界所認可，并被采用為一項世界性的公法制度。我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作應(yīng)該積極借鑒其經(jīng)驗，并與國際法律秩序相接軌。

三 我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度中的問題分析

(一)法律法規(guī)尚未完善

關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法律依據(jù)，主要是《憲法》和《人民檢察組織法》等。但是在這些法律條文中，對于檢察監(jiān)督的描述比較空泛，只是賦予了檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，在如何實施和執(zhí)行方面比較模糊，沒有具體的執(zhí)行規(guī)定。很多時候檢察機關(guān)會根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》中的一些條款和政府機關(guān)部門簽署的文件進行監(jiān)督工作。這樣對于檢察機關(guān)在實行檢察監(jiān)督工作時沒有太大約束力，依據(jù)的法律憑證效力太低，不利于開展檢察監(jiān)督工作。在不同的行政執(zhí)法案例中，檢察機構(gòu)可以進行相關(guān)監(jiān)督工作，但是對于工作的方向和程度如何進行把控并沒有實際的依據(jù)，大部分都是自行摸索或者是向上級領(lǐng)導請示[1]。

就目前相關(guān)的法律條例和規(guī)定等細則而言，也沒有對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的工作進行全面和詳細的說明，沒有實際的操作指導意義。而且在目前現(xiàn)行的法律中還有矛盾的一面，在《行政訴訟法》中確定了檢察機關(guān)具有對行政訴訟進行監(jiān)督的權(quán)利，但是同樣在該《訴訟法》中又將檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)利放在行政行為之后，進行事后監(jiān)督，這樣也大大削弱了檢察機關(guān)的監(jiān)督效力。此外，在《治安管理處罰法》中對于公安機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，是分散到個人、單位和檢察院的，但是我國目前還很少有公民意識或者主動進行檢舉，檢察機構(gòu)的監(jiān)督工作往往非常被動，只能在接到檢舉和舉報的時候才開展監(jiān)督工作，同樣屬于事后監(jiān)督行為，無法主動對行政機關(guān)進行監(jiān)督[3]。

(二)監(jiān)督方式存在問題

1.檢察建議執(zhí)行率低

雖然沒有很詳細的法律條例指導檢察機關(guān)進行監(jiān)督工作，但是檢察機關(guān)也在多年的檢察監(jiān)督工作中，摸索出監(jiān)督工作的進行模式，檢察建議就是其中一種。檢察建議是一種比較溫和的監(jiān)督方式，檢察機關(guān)向被監(jiān)督的行政單位發(fā)出檢察建議，要求相關(guān)單位在一定時間內(nèi)進行整改工作，并應(yīng)及時回復整改意見和問題。但是在實踐操作中，很多行政單位并沒有重視檢察建議，也沒有很好地改進工作，而檢察機關(guān)對于這個情況又不能采取強硬措施，不能促進相關(guān)機構(gòu)主動改進問題。如此檢察機關(guān)的監(jiān)督工作很難進行下去，不能發(fā)揮監(jiān)督的作用，問題還是存在并沒有得到解決，這樣對于檢察機關(guān)的威信也會大打折扣[2]。

2.行政抗訴問題和實踐較少

檢察建議是溫和的監(jiān)督方式，而行政抗訴則是比較強硬的監(jiān)督方式，因此行政抗訴在檢察監(jiān)督中發(fā)揮了非常重要的作用。在《行政訴訟法》中，對于行政抗訴進行了詳細的解說，并對于訴訟中可能出現(xiàn)的情況進行了具體規(guī)定，當然在行政抗訴中仍然存在不少問題：

(1)行政抗訴監(jiān)督滯后。在司法實踐中，當檢察機關(guān)提出抗訴后，法院裁定駁回抗訴會阻礙檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督。如果法院對于檢察機關(guān)的每次抗訴都駁回的話，會導致檢察機關(guān)的監(jiān)督效力下降。

(2)檢察機關(guān)提出行政抗訴的案件并不多，因為“重刑訴，輕監(jiān)督”；“重刑事，輕行政”司法理念的存在，檢察機關(guān)主要關(guān)注的是對刑事犯罪的訴訟，自然行政抗訴也就進展得更加困難。

3.檢察機關(guān)的行政訴訟權(quán)利受限

作為國家的檢察監(jiān)督機構(gòu)，檢察機關(guān)雖然被賦予了監(jiān)督行政訴訟的權(quán)利，但是在監(jiān)督方式、參與訴訟節(jié)點、職權(quán)等方面并沒有明確的規(guī)定，因此在司法實踐中，很難參與監(jiān)督到行政訴訟案件中。因此有很多學者提出應(yīng)該對檢察機關(guān)在行政訴訟中的監(jiān)督權(quán)利進行明確的規(guī)定，以便擴大檢察機關(guān)的行政監(jiān)督范圍[1]。

(三)監(jiān)督范圍不合理

目前對于檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍并沒有一個確定說法。在實踐中，很多地方檢察機關(guān)都是在摸索中前行，例如很多地方檢察機關(guān)在探索如何開展監(jiān)督工作的時候，會以民生或者是社會關(guān)注度較高的內(nèi)容為重點開展監(jiān)督工作，并結(jié)合其他政府部門一起進行監(jiān)督工作。2013年，甘肅省民勒縣檢察機關(guān)成立了專項的檢察小組，對于當?shù)馗黝愋姓?zhí)法中的2400多樁案件，采取聯(lián)合執(zhí)法的方式，對食品安全、農(nóng)資經(jīng)營等問題，與工商、技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督等部門聯(lián)合執(zhí)法。這些部門發(fā)出了檢察建議，并得到了積極的回應(yīng)，有效地進行了行政執(zhí)法監(jiān)督，充分維護了人民和國家的利益，保障社會財產(chǎn)不被侵害。

但是行政執(zhí)法的監(jiān)督范圍不明確還是會影響檢察機關(guān)的監(jiān)督工作，并降低了行政執(zhí)法的有效性。時間久了，很容易造成檢察機關(guān)的權(quán)威性下降，監(jiān)督的作用也會失效[3]。

(四)監(jiān)督程序未確定

在監(jiān)督工作中，如何開始監(jiān)督工作、案件審查過程中的流程標準、檢察機關(guān)介入案件的時間點和審查案件的權(quán)利、行政機關(guān)的抗辯和補救措施等等都沒有一個明確的標準或者說是程序說明。

隨著問題案件越來越多，檢查機關(guān)對于行政執(zhí)法監(jiān)督制度的規(guī)范性也越來越重視。無論是對行政執(zhí)法監(jiān)督制度的規(guī)范還是對實踐中行政執(zhí)法監(jiān)督流程的確定，都應(yīng)體現(xiàn)公平公正的原則，都應(yīng)防止監(jiān)督權(quán)被濫用，以免過度干涉行政機關(guān)的正常工作，從而保證行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威性。

(五)監(jiān)督線索來源有限

在檢察機關(guān)進行行政執(zhí)法監(jiān)督的工作中，需要收集證據(jù)，證據(jù)的來源渠道通常來自以下方式：公民或組織的檢舉和告發(fā)；政府機構(gòu)的案件移交辦理；人民檢察院辦案時的發(fā)現(xiàn)；其他途徑發(fā)現(xiàn)等。就目前行政機關(guān)的工作內(nèi)容來看，工作量還是很大的，但是反映出來的行政執(zhí)法案件數(shù)目確實較升，從邏輯上來說這是不正常的，可能存在以下原因：

(1)群眾對于行執(zhí)法監(jiān)督形式并不了解，也沒有相關(guān)意識；

(2)在行政機關(guān)移交的案件中，很多是來自上級檢察機關(guān)，這樣的案件本身就少，案件中的線索就更少了，需要地方檢察機關(guān)自己去調(diào)查，無形中加大了難度；

(3)地方檢察機關(guān)的人員和物資都比較有限，檢察人員在大量的案件中很少有精力去主動尋找線索。即是是在辦理案件時找到了其他案件的線索，也不能保證案件的可監(jiān)督性[1]。

行政執(zhí)法監(jiān)督案件中的線索來源也制約了案件的開展和監(jiān)督，影響了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的進度。

(六)檢察機關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理

檢察機關(guān)的內(nèi)部工作是根據(jù)行使的檢察權(quán)進行分工的，每個部門負責不同的職能機構(gòu)，例如反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)局負責犯罪偵查工作，偵查監(jiān)督部門負責偵查監(jiān)督和逮捕工作，公訴部門負責公訴工作。行政監(jiān)督主要是由民行部門進行監(jiān)督。但行政監(jiān)督本身在整個檢察監(jiān)督工作中的案件較少，重視程度不夠，與其他機構(gòu)的配合度不高，負責部門只有一個，這些都導致了目前行政訴訟案件中檢察機關(guān)監(jiān)督效力的下降。

四 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的優(yōu)化措施

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)

雖然我國檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)已經(jīng)有了法律的規(guī)定，但是在具體實施中沒有明確的規(guī)定，因此在相關(guān)的法律法規(guī)中應(yīng)當明確檢察機關(guān)在進行監(jiān)督執(zhí)法時候的職權(quán)范圍、權(quán)利行使的程序和詳細的監(jiān)督實施手段等等。在進行法律規(guī)定的時候也要避免過度賦予檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)利，否則會影響其他行政機關(guān)的正常工作，導致檢察機關(guān)變成特權(quán)機構(gòu)[2]。

(二)完善檢察機關(guān)的監(jiān)督制度

1.建立行政公益訴訟制度

為保障社會的利益和國家的利益不受損害，應(yīng)將行政公益訴訟制度納入檢察機關(guān)的監(jiān)督制度中，賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟權(quán)，可以監(jiān)督政府機關(guān)之間的權(quán)利行使。同時也是對行政執(zhí)行權(quán)的制約，可以有效防止地方行政機關(guān)的違法行為。國家也開始慢慢在部分城市進行公益訴訟試點，隨著試點工作的不斷深入開展，以后行政機關(guān)的不作為或者說亂作為現(xiàn)象將會大大減少。

2.建立健全檢察建議制度

檢察機關(guān)的監(jiān)督工作非常重要，不僅需要對行政機關(guān)中存在的違法行為進行監(jiān)督和提出改正意見，還需要指出行政機關(guān)在制度和管理中存在的問題和漏洞，并對這些問題和漏洞進行改進監(jiān)督。為了提高檢察機關(guān)的檢察建議執(zhí)行力度，應(yīng)該建立檢察建議的追蹤制度，促進行政機關(guān)根據(jù)提出的檢察建議進行整改，并通過相關(guān)法律規(guī)定加強檢察建議的權(quán)威性。

3.擴大檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)利

因為沒有明確詳細的規(guī)定，檢察機關(guān)在實行檢察監(jiān)督的時候，經(jīng)常會受到各種限制，尤其是在行政機關(guān)的調(diào)查方面經(jīng)常會受到阻撓。賦予檢察機關(guān)對行政執(zhí)法的調(diào)查權(quán)利，可以加大對行政機關(guān)的監(jiān)督力度。檢察機關(guān)有權(quán)詢問當事人、相關(guān)證人，查詢相關(guān)證詞和證據(jù)，甚至可以扣押相關(guān)證據(jù)，對存有疑慮的物證進行委托檢驗和鑒定等。在經(jīng)過充分的調(diào)查準備后，就可以比較明確地做出監(jiān)督?jīng)Q定。

4.明確監(jiān)督范圍

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍可以先規(guī)定在以下三類行政執(zhí)法案件中：

(1)對于侵害個人、社會和國家利益的行政執(zhí)法行為；

(2)對于嚴重侵害公民人身自由的行政處罰和行政強制措施；

(3)對于行政機關(guān)在行政執(zhí)法中采取的“以罰代刑”的行為[1]。

在后續(xù)的司法實踐中，可以根據(jù)大量的檢察監(jiān)督工作中積累的經(jīng)驗來慢慢確定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍。

(三)完善檢察機關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，優(yōu)化檢察監(jiān)督工作機制

1.整合內(nèi)部資源

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督分為刑事和非刑事兩種方式，檢察機關(guān)在進行刑事方面的監(jiān)督范圍較小，因此可以從非刑事的監(jiān)督方式入手，在檢察辦案過程中進行信息共享、線索互換。這個過程需要各個部門的相互配合，因此需要從整體上整合檢察機關(guān)的監(jiān)督工作，調(diào)動各部門協(xié)同合作，提高監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督工作效率。

2.加強與群眾的溝通

檢察機關(guān)在監(jiān)督工作中，要主動加強與群眾的溝通，發(fā)揮群眾在監(jiān)督工作中的作用，挖掘出有利的線索信息。可以聯(lián)系律師、法律顧問等法律工作者，得到與案件相關(guān)的線索資料。檢察人員要善于抓住敏感信息，能從不同的角度考慮問題，從而發(fā)現(xiàn)隱藏的線索。

3.多種監(jiān)督手段結(jié)合使用

對于行政執(zhí)法中的前期、中期和后期的監(jiān)督過程，需要采用不同的監(jiān)督方式，以綜合提高對案件的監(jiān)督處理能力。可采用的監(jiān)督手段為：

(1)定期舉辦法律知識培訓班，提供相關(guān)的法律咨詢服務(wù)，提高檢察人員的法律意識和執(zhí)法水平；

(2)學習重大安全事故調(diào)查的監(jiān)督模式，在進行重大行政執(zhí)法案件的監(jiān)督中，選擇合適的介入點，減少可能存在的違紀違規(guī)行為發(fā)生，做好防范工作；

(3)以報告的形式對行政違法行為的處理意見進行公布，或者對發(fā)現(xiàn)的行政管理問題和漏洞進行建議，做好事后監(jiān)督工作[3]。

[1]崔建科.論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建[J].法學論壇,2014,(4).

[2]王曉,任文松.多維視角下的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度[J].福建論壇,2013,(1).

[3]林楊,肖巍鵬,袁榮海.完善和發(fā)展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的構(gòu)想[J].法制與經(jīng)濟,2016,(1).

[4]韓成軍.蘇聯(lián)、俄羅斯行政執(zhí)法檢察監(jiān)督對我國的啟示[J].河南社會科學,2015,(11).