提高精準扶貧工作實效的對策建議
——以長沙市為例

陳 果

(湖南師范大學公共管理學院，湖南 長沙 410081；中共長沙市委黨校馬列教研部，湖南 長沙 410004)

習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“五年來，脫貧攻堅戰取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從10.2%下降到4%以下”[1]。誠然，經過五年的不懈努力，人民群眾的生活水平得到了較大的改善，人民的獲得感和幸福感大大提升，但要讓“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾”成為現實，必須按照扶貧攻堅的新任務和新要求，創新扶貧攻堅的新方法和新手段，真正做到“脫真貧、真脫貧”，從而打贏這場扶貧攻堅戰，決勝全面建成小康社會。

一 精準扶貧工作的重要性和緊迫性

精準扶貧和脫貧是世界性難題，作為世界上最大的發展中國家，我們面臨著扶貧脫貧的艱巨任務。習近平同志在十九大報告中強調并向全世界表態，“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾”[2]。這既是十九大報告提出的“堅決打贏脫貧攻堅戰”的新任務、新要求，更是中國共產黨對全世界作出的莊嚴承諾，體現的是一個負責任、敢擔當的大國執政黨的形象。作為一個社會主義國家，消除貧困，最終達到共同富裕是社會主義的本質要求；作為一個馬克思主義執政黨，精準脫貧，決勝全面建成小康社會是中國共產黨的責任和使命。十九大報告指出，從現在到2020年，中國進入全面建成小康社會的決勝期，做好現行標準下農村貧困人口全部脫貧，是我們黨作出的莊嚴承諾，也是對各級黨委和政府下的死命令，沒有退路而言；同時我們還要保證不是簡單的脫貧，要堅決防止返貧，要讓全國人民乃至世界人民普遍認可、并經得起歷史的檢驗。承諾擲地有聲，而要完成此任務必須克服當前存在的重要矛盾，解決人民群眾反映的突出問題。

二 當前精準扶貧工作中存在的突出問題

長沙市有85個省定貧困村、16萬建檔立卡貧困人口，不少是貧中之貧、困中之困。課題組分別深入到寧鄉的黃材鎮、溈山鄉、青山橋鎮、道林鎮，瀏陽的關口街道、大圍山鎮、古港鎮、小河鄉等鄉鎮村調研后發現，當前精準扶貧工作中還存在一些不容忽視的問題，在較大程度上影響了長沙市精準扶貧工作的實效。

(一)扶貧考核機制繁瑣

在精準扶貧實踐中，收集整理數據是一項重要工作，也是弄清每家每戶實際情況的有效方法。但在有些貧困村，涉及扶貧工作的表格種類繁多，且專業性較強，一個村上百戶脫貧戶的表格，加起來數百張、上千個填寫項。有些內容支村兩委人員都不太了解，也就很難向貧困戶解釋清楚，這消耗了支村兩委人員的大量精力。而在扶貧的考核上，有些指標過于細化，如資料填寫要求過于整齊劃一，平添許多工作量。上級檢查扶貧實效時，也樂于看表格，看數據，致使扶貧干部將大量時間花在填寫表格與整理資料上。

(二)產業扶貧項目成效較低

沒有經濟發展不可能實現真正的脫貧，以前我們總以“輸血”的方式給予貧困村或者貧困戶實物或者現金，以為這樣解決了他們的燃眉之急就算完成了任務，而不考慮后面他們的返貧現象。今天，我們的扶貧模式必須由以前的“輸血”轉換到“造血”。只有良好的產業發展，長期的項目投資和回報，才能做到一勞永逸，真正實現脫貧。雖然長沙市推出了一系列的產業扶貧項目，但仍然存在模式單一、成效較低的現象。一是不少產業項目的申報、實施、驗收都存在不少困難。有的項目申報要求過高、條件過于刻板。如瀏陽市炭棚村黃桃種植項目，73戶貧困戶分散居住，各家林地多少不一，勞動力參差不一，很難形成規模種植。按照規定，2016年要求70%的產業扶貧資金到戶(2017年要求100%資金到戶)，而實際上資金到戶后，大部分人不愿意拿出資金進行投入再生產，使得產業扶貧政策大打折扣，甚至引發新的矛盾。在申報的過程中，留給村級思考、規劃的時間很短，難以做出一個科學、合理的申報書。而在產業驗收時要求準備的資料過多，如上述黃桃種植項目，還需要政府推薦集中采購的種苗購買公司的開戶許可證、年度資產負債表和損益表，而這些資質在這之前早已通過了有關部門的審核。二是農戶對產業參與積極性不高。由于各戶的情況和產業發展需求不同，而現行的產業扶貧政策，很難做到一戶一策、因戶施策，這就造成個別農戶對產業扶貧項目不感興趣，參與的積極性不高。同時，一些貧困山區絕大部分有文化、有技能、有能力的青壯年勞動力都在外打工，留守貧困戶文化素質普遍偏低，甚至體力都明顯偏弱，不敢嘗試技術含量多、高附加值的產業。

(三)基礎設施瓶頸制約

貧困村的經濟來源主要是財政補助，而財政補助相對穩定，增長的空間很小，再加上貧困村基本沒有集體經濟，導致貧困村發展緩慢。一方面，貧困村都在想方設法地改善基礎設施條件，他們也深刻認識到基礎設施是發展村級集體經濟的關鍵。但上級的配套政策和資金有限，一般都是政府出資一部分，鄉村自籌一部分，這就讓他們陷入了既要想辦法搞基礎設施建設，又不得不欠債的兩難境地。即使有的村想興辦企業，也面臨融資難的問題。根據銀行現行的政策，借貸就需要有抵押，而貧困村大多都沒有固定資產可做抵押，且大多數金融機構也無意向村級組織開展這種有風險的業務。另一方面，不少支村兩委干部被繁重的行政管理工作所牽絆，沒有精力也沒有能力去進行自身經濟發展，有的甚至認為鄉村組織在經濟發展方面主要是引導農民增收致富，自身沒有實力去參加經濟實體的建設。

(四)精準識別貧困對象困難較大

精準扶貧政策是針對建檔立卡的貧困戶的，這容易造成非貧困戶心理不平衡，給村級工作開展帶來新的矛盾和困難，導致精準扶貧群眾滿意度降低。一方面，核算貧困戶真實收入存在很大困難。農民收入渠道多雜小且難以估算，目前也沒有一個嚴格的公式來計算。大部分的統計核算工作都是詢問農戶或者親戚鄰居，這樣就有可能造成實際收入情況的失真，使不是貧困戶的對象納入到建檔立卡貧困戶系統中，造成了一定程度上的不公平。另一方面，農村低保、五保戶和扶貧對象識別存在交叉，不精準現象。一個是“授人以漁”，采取的是“特惠制”；一個是“授人以魚”，采取的是“普惠制”。但現實中也存在“不患寡而患不均”的思想，致使部分困難群眾目光緊盯慰問或者經濟支持的數量或者數額，而不考慮各自家庭的實際狀況。

三 提高精準扶貧工作實效的對策建議

(一)革除考核中的形式主義

一是樹立正確的政績觀。扶貧是一項保障民生的事業，在工作中必須以村民是否真正脫貧為工作目標，而不是為了應付上級的考核，切忌在工作中急功近利。二是簡化文字資料。對目前扶貧相關表格、資料進行梳理，對需要填寫、報送的內容盡量簡化，做到言簡意賅，一目了然，凡是做無用功的項目一律取消，防止以考核應對考核，以檢查落實檢查的現象。三是加強對扶貧干部的業務培訓。扶貧工作內容多而雜，扶貧干部不僅需要了解黨和國家的政策，而且要在具體實踐中成為行家。建議由市扶貧辦牽頭，對扶貧干部進行全面的輪訓，及時解答工作中的困惑與難題。

(二)提高產業扶貧項目的針對性

一是適當降低產業扶貧項目門檻，找準優勢產業。很多貧困村的經濟基礎非常薄弱，人才匱乏，門檻高、申報時間短，很難有合適的產業項目。要適當降低產業扶貧項目的門檻，并且因地制宜，注重長遠效益。例如，農業資源較多的地方，可以打造特色農業和農產品深加工，積極推進“一村一品”，逐步做強做大。長沙市轄的寧鄉溈山鄉、黃材鎮等一些旅游資源豐富的地方，可以集中力量發展旅游業；寧鄉的道林鎮、花明樓鎮等有交通優勢的地方，可以借鑒浙江橫店發展影視文化旅游產業的模式增添發展內生動力。二是進一步提高農戶參與積極性。對有能力發展產業的扶貧對象，可以通過與其簽訂產業發展協議，通過資金補助的形式進行直接幫扶。為讓貧困戶有主人翁意識，可以鼓勵他們將山林、農地等生產資料入股，共享合作社發展成果。這方面，可以借鑒學習貴州大方縣的經驗。恒大集團于2015年開始結對幫扶貴州大方縣，目前已建設蔬菜、肉牛、中藥材和經果林基地，引進了數家上下游龍頭企業。當地政府負責土地流轉的協調，貧困戶負責種植，相關企業指導生產，在蔬菜成熟后，企業到田間收購并供給全國各地。尤其是他們的扶貧牛超市，貧困戶以每頭1萬元(低于市場價)的價格全額無息貸款購買母牛，企業和縣政府3年內全額擔保，每繁殖成活一頭犢牛3個月以上，企業給予貧困戶一定的獎勵。這種模式深受貧困戶歡迎，也提高了他們的積極性。

(三)消除基礎設施瓶頸、發展集體經濟

一是加強貧困村的基礎設施建設。貧困村往往存在著一些共同的突出問題，比如交通不暢、水利設施落后、動物疫情防治不力等，要精準制定村莊發展規劃，解決這些突出問題。二是因地制宜開辦集體企業。利用貧困地區的地理和資源優勢，開辦項目適宜的企業，大力發展村級集體經濟。三是優化人才環境。一方面，要選拔那些政治堅定、有市場經營頭腦，樂于為群眾謀利益的優秀人才進村級領導班子。比如在貴州大方縣，多名企業家擔任了貧困村的名譽村主任，為扶貧提供助力，值得我們學習。另一方面，要利用“大眾創業、萬眾創新”的政策優勢，為優秀大學生在農村創業提供保障，增強村級集體經濟的發展活力。財政可安排相應的資金支持發展集體經濟。

(四)把扶貧管理與村民自治結合起來

一是完善建檔立卡相關工作，實現精準識別和的精細化管理。上級主管部門不預設門檻，采用“一竿子”插到底的辦法，通過申請評議、公示公告、抽檢核查、上門走訪、檢查驗收等方式，有效識別貧困戶并建檔立卡，確定貧困人員的信息準確。同時充分利用互聯網，收集完善文字資料，建好縣(市)、鎮、村三級精準扶貧大數據庫，實行動態管理，做到有進有出，避免因貧困戶識別不準導致村民產生矛盾。這方面可參照十八洞村的經驗，對識別工作實行全程民主評議和監督，并出臺考核問責機制，把此項工作作為績效考核“末位淘汰”的重要依據。二是制定村規民約，倡導文明新風尚。結合村情，有針對性地制定村規民約，培育群眾熱愛集體、熱心公益、團結互助等精神，塑造鄉村文明。三是加強村民自治，擴大村民在扶貧工作中的話語權、參與權。扶貧不能變成干部與貧困戶一對一的事情，要讓全體村民參與到扶貧工作中，以先富帶動后富，增強集體榮譽感。這樣既能提高村民的公平感和獲得感，也能彌合貧困戶與非貧困戶之間的裂痕。四是嚴格規范村級財務管理制度。建立健全的村級財務收支預決算制度，嚴格收支審批。

(五)加大培訓力度、拓寬就業渠道

一是加大就業技能培訓力度。要大力加強外出務工人員的職業技能提升，使他們由傳統的苦力型勞動向技術型勞動轉移。加大免費為廣大貧困者提供技術投入、教育投入的力度，積極組織有關部門和人員主動為貧困者提供大量實用技術，提高農民的知識水平和勞動技能。通過教育培訓克服他們“等、靠、要”的思想。比如可按照群眾意愿和市場需求，在進行集中培訓的同時，大力開展“門前辦班”“田間培訓”，使農民不出村即可接受培訓。二是解決好部分貧困人員就業問題。有完全勞動能力或部分勞動能力的貧困戶，如能介紹進入一些企業或單位穩定工作，則該戶就基本能脫貧，所以應采用多種方式解決貧困戶的就業問題。一方面可以分類開發一些公益扶貧崗位，如村里的保潔保綠、值勤值班等村務服務類崗位，村內治安巡防、產業輔助等崗位。另一方面，可以與長沙人社部門加強勞務協作，遴選一批管理規范、保障充分、崗位適合的企業作為貧困勞動力就業基地，定向招收貧困勞動力。這方面，我們可以借鑒浙江松陽縣的經驗，針對不同人群提供就業崗位。例如，對一些缺乏勞動能力或者勞動能力較弱者提供衛生保潔、河道巡查等公益性崗位；對有一定技能的低收入者提供鄉村項目建設崗位，特別是村里的一些重要工程，優先安排本村有勞動力的貧困戶或者低收入戶參與項目建設；同時搭建橋梁，積極鼓勵本村的外出能人與在家閑置勞動力結對，引導農戶外出務工。

[1][2]習近平.黨的十九大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2017.