長沙市現代公共文化服務體系建設探析

伍洪杏，王 群，田羅芳

(湖南商學院，湖南 長沙 410205)

長沙市是湖南省會城市，也是湖南省唯一的國家公共文化服務體系示范區，其創建經驗和制度建設成果得到文化部和創建國家公共文化服務體系示范區專家指導委員會的高度肯定。探討長沙市公共文化服務建設的經驗以及現代公共文化服務體系建設，可以為湖南省的14個現代公共文化服務體系示范區建設提供經驗借鑒。

一 長沙市公共文化服務建設取得的成就

2013年11月，長沙市成為首批國家公共文化服務體系示范區。在多年文化建設成果基礎上，經過全市上下的共同努力，公共文化服務工作取得重大進展，人民群眾幸福感普遍增強。現在，觀演出、看電影、賞大戲、讀經典已成為長沙城鄉百姓的時尚休閑活動，群眾成為長沙普惠性公共文化服務的快樂享有者[1]。長沙市建設公共文化服務體系取得了顯著成效，包括政策體系、組織架構、財政投入、基礎設施等方面不斷完善。

(一)建立了較完整的公共文化法規體系

長沙市政府一直重視政策法規體系建設。近年，如《關于進一步加強文化建設的意見》《長沙市創建國家公共文化示范區實施方案》《長沙市歷史文化名城保護條例》等系列政策文件，不僅宏觀地指明了發展方向，而且微觀地指出了工作內容和重點。還有，結合實際編制了長沙市文化發展“十一五”和“十二五”規劃，讓各項公共文化活動能順利開展；還有《長沙市公共文化服務體系提質提效三年行動計劃(2014—2016)》和《長沙建設國際文化名城戰略綱要》等專項規劃以及《農村綜合文化服務中心標準化建設實施方案》和《公共文化服務標準體系》，為公共文化服務體系建設指明了方向，提供了政策支持和理論支持。

(二)初步形成公共文化服務組織構架

長沙市各級政府認識到只有提高公共產品的有效性，積極作為，才能更好地滿足人們的精神文化需求。這幾年，政府舉辦了眾多的大型公共文化服務活動，為公民提供了精神文化的需求。同時政府充分認識到社會組織和公眾在公共文化建設中的重大作用，激勵它們積極參與到公共文化事業建設中來，形成多元參與的模式，為公民提供了各種的活動平臺，同時創造了很多條件。如長沙市市委市政府組織開展學雷鋒的社會志愿服務活動，吸引社會文化志愿者和文化義工積極參加文化服務活動。

(三)公共文化服務財政投入不斷提高

從近年來的數據統計中看出，長沙市現代化公共文化服務體系得到了進一步完善。2015年12月28日，長沙濱江文化園正式開園，園區內的博物館、圖書館、音樂廳同步開館，與之前已經開館的規劃館全部一起免費向市民開放，標志著長沙市現代化公共文化服務體系進一步完善。“十二五”期間，長沙市累計投入文化事業支出48.21 億元，其中2015年投入達13.28億元，較2010年增長160.9%，較好地保障了長沙現代公共文化服務體系建設領先中部、示范全國，躋身首批國家公共文化服務示范區。而2014年全市文化事業費達11.61億元，比2013年增長13.5%。截至2014年底，全市有線廣播電視入戶率為69.4%，高于目標值9.4個百分點；每萬人口擁有“三館一站”公用房屋建筑面積1139平方米，比2013年增加62平方米，大大高于450平方米的目標值。文化生活更加豐富。城鄉居民文化娛樂服務支出占消費總支出比重達7.4%，比2013年提升了1.7個百分點，全面小康實現程度達100%。近年來，拓寬了公共財政預算范圍，囊括鄉鎮和村的文化館、文化活動中心常年公共文化服務經費，比例也越來越高。同時政府不斷加大基層建設的財政投入完善基礎公共文化設施。加大投資建設各類重點文化工程，如文化信息資源共享工程、送戲送電影下鄉惠民工程、農家書屋建設工程等工程已初有成效。長沙共建成農家書屋1364家，示范性社區(村)文化活動中心500個，示范性鄉鎮綜合文化站158個，加上原有的市縣文化場館，市、縣(區)、鄉鎮(街道)、村(社區)4級公共文化設施網絡體系已縱橫覆蓋，全面啟用[2]。

(四)公共文化服務網絡設施不斷完善

近年來長沙市公共文化服務網絡基礎設施建設正逐步趨于完善。列舉幾個典型的成效：首先，圖書館建設方面，目前長沙市已有十四座公共圖書館，省、市、縣、區圖書館遍布范圍相對比較廣，并且大部分也達到或超過了國家標準；功能上也不斷完善，除設置了借閱處，還有電子閱覽室配備齊全，在數量和質量上提供基礎的保障，讓人們在更多的地方可以韜光養晦、修身養性。其次，博物館建設方面，現在可謂是資源豐富，已有14個博物館、紀念館免費開放。如省博物館、長沙簡牘博物館、馬王堆博物館等博物館一直為人們展示光輝的歷史，讓人們見證那些刻骨銘心的時刻，不僅有利于文化傳承，也將推動一個城市、國家的可持續發展。再之，娛樂設施、文化休閑廣場建設方面，音樂廳、體育館、公共公園的建設讓人們的生活內容越來越豐富。橘洲公園最具有代表性，吸引了眾多省內外甚至國外游客來參觀。近年建成的梅溪湖公園也影響重大，狹義上來講豐富了河西的公共文化資源。

(五)地方公共文化品牌日益彰顯

長沙市委市政府為了滿足廣大群眾的精神文化需求，提高公眾的文化生活水平，享受文化盛宴，積極組織了各種的公共文化活動。這不僅豐為群眾提供了滿意的服務，更是為湖南打造了具有特色的公共文化品牌。近年，成功舉辦了“舞動星城·歌涌湘江”“千團匯演·百佳評選”“‘杜鵑花’藝術月”等文化品牌活動。2014年進一步開放了文化館，開展“五送五進”、湘劇“好戲天天演”、星城科學講堂、橘洲講壇等公共文化活動，群眾能坐著地鐵去看戲，天天有機會學習和進行文化熏陶，享受文化盛宴，形成了極其和諧的局面。在文藝精品和文化品牌上,也毫不吝嗇投資，精心打造創作出了許多獲獎優秀作品。長沙文化產業發展快速,走在最前沿,打造了全國知名品牌，例如電視湘軍、“藍貓”等。在文化傳承方面也是成效顯著，長沙瀏陽孔廟音樂、湘繡、瀏陽花炮、湘劇、火宮殿廟會等8項代表性項目列入國家級非物質文化遺產。此外,長沙市多年堅持學習雷鋒的活動,將雷鋒作為公共文化建設的重要品牌，深入貫徹了社會主義核心價值觀。

總體而言，長沙的公共文化基礎設施逐步完善，公共文化服務能力和水平不斷提高,改善了廣大人民群眾的文化民生。而這一切得益于“以人民群眾為中心、為主體，親民、惠民，為大眾服務，緊貼百姓生活”的服務理念和一系列激發公共文化活力的管理方法。

二 長沙市公共文化服務體系建設存在的問題

雖然長沙市在完善公共文化服務體系建設方面取得了一定的成就，網絡框架基本形成，但與現代化公共文化服務體系建設的要求相比，還遠遠不夠，主要體現在以下幾個方面。

(一)公共財政支持文化服務比例偏低

“十二五”以來，政府對公共文化事業的投入都保持穩定的增長，但與滿足其發展的需求相比，與發達國家對其資金比例相比，投入還遠遠不夠。例如2011年長沙公共財政支出5208876萬元，文化體育與傳媒支持58868萬元，僅占比1.13%。同年，上海市公共文化支出3302.89億元，明顯看出差距甚遠。并且通過內部財政結構來看，文化事業建設資金投入的比例在總文化財政投入中占比極低。并且與當年度教育、衛生等其他部門相比,比例差距也較大。如2013年，公共財政支中出教育支出占比16.92%、醫療衛生支出占比4.93%，而文化體育與傳媒僅占比1.46%，2014年醫療比重占6.7%。此外公共財政支出結構也不合理，首先，城鄉差距大，市公共文化支出占比較大，而農村和基層公共文化建設經費嚴重不足，甚至難以維持運行，導致了服務資源少，服務質量不高的局面。其次，公共文化支出配額不合理，用于工作人員的福利保障比重偏高，而公共文化設施建設和公共文化活動的資金投入少、效率低，滯緩了整個機制的運行。

(二)公共文化服務人才隊伍建設落后

公共文化事業的發展，不是簡單地靠政府投資就能完善的，人才是發展的第一資源。目前，長沙市的文化人才隊伍總量不足，層次不齊。首先，人才的年齡不合理，需要更多的新鮮血液帶來創新意識；專業性缺乏；層次結構也不是很合理。其次，缺少級別高、富有才華的帶頭領導人，在管理運作、制度策劃方面也缺乏專業性人才。同時，地方的文化管理機構不完善，特別是鄉鎮社區街道以及村級的文化部門，編制不一、管理失衡的現象仍然比較嚴重。據調查了解，有些基層公共文化事業工作者待遇不容樂觀，優秀的人不愿意去，去的人員有些綜合素質不高，導致隊伍整體質量不高，甚至部分區鄉鎮機構在改革中可能撤銷文化站。同時各級文化事業單位的從業人員整體數量不夠，有的存在職位空缺，于是出現一人管多職的現象。總的來說，公共文化事業隊伍建設力量不足，人才流失情況比較嚴重，從而降低了公共文化產品和服務的供給能力。

(三)公共文化基礎設施布局不完善

長沙市公共文化基礎設施在不斷建設，現在已初步建立起市、縣、鄉、村四級公共文化設施體系，但是仍然存在不足：首先，文化服務內容數量不夠。以圖書館設施為例，截止到2017年，長沙市建設完成的公共圖書館已有14座，同年長沙市常在人口有731.15萬人，平均522250人享有一座公共圖書館，圖書館藏書量約有500萬，根據這些換算平均每人不足一本藏書。而國際圖聯制定的標準是平均每5萬人應建設一座公共圖書館，人均藏書量不少于3冊，長沙市遠低于聯合國文衛組織的標準。其次，基層基礎太差，并且城鄉發展并不平衡。目前長沙市在鄉、村兩級公共文化設施建設的規模較小，缺乏維護，而且鄉文化站基本上都建在鄉鎮政府的院子里面，而村圖書室也往往建在村委會，普通百姓組織文化活動極其不方便，農民想讀書也不容易。盡管長沙市近年在文化建設方面取得較大發展，公共文化服務的內容形式、方式方法、途徑渠道與載體陣地等日益豐富、多元和優質，但也主要是城市的公共文化服務體系逐步完善[3]，然而農村的基礎性文化建設與城市差距較大，文化資源匱乏、場地設施不足，城鄉發展不平衡。

(四)文化管理體制建設落后

目前長沙市公共文化服務體系以政府為主，生產和提供公共文化產品，政府扮演著主要角色，其他主體的作用卻沒有得到充分發揮。政府在文化建設中起著主導作用，但有時也會出現“政府失靈”現象，公共文化服務或產品供給不足，或是效率較低[4]。政府活動干預失敗，制度本身也存在原因。不足主要表現在以下方面：一是政府一直以來掌管各項文化事業，同時扮演著多種角色，既是管理者，又是經營者，直接控制了文化單位的運行。政府為文化單位制定了計劃，并下指令要求按照實行，使文化單位沒有了自主權，某種形式上成了政府的附屬品，同時也與市場脫離了關系。這樣的計劃根本無法真實反映公眾的文化需求。二是內部管理行政化和財政資源受限，一直以來由政府統一制定財政制度，文化事業單位的經費來源不足，又沒有自主支配權，降低了文化事業單位積極性，使之不注重因投入不足而產生的弊端，從而大大降低了文化管理活動的效率。三是缺少層級明確，各地方管理不協調，垂直管理和分級管理重復交叉，產生多頭領導的現象。同時沒有系統規劃，管理方式缺乏科學性，降低了文化設施的綜合利用效率。

(五)評估監督體制建設不完善

公共文化設施的有效利用，需要一個科學且合理的公共文化服務監督評估體系，滿足公眾需求和提高滿意度也要依靠它。公共文化服務設施是我們的文化基地，為后代為未來傳承著我們優秀的文化。它為我們提供了平臺展示文化成果，成為了文化產品的重要載體。在進行公共文化產品生產和提供時，供給的數量和質量，以及體制的健康運行都需要一個科學合理的監督評估體系。相關部門和領導進行科學的管理，為公眾提供滿意的公共文化產品，公眾滿意度也會隨著提高。有效的監督評估體系，需要社會和民眾的參與，如果沒有人們真實的聲音，就沒有有效的反饋，這樣公共服務提供的質量就不能改善，服務效率也變低，這些因素都相互影響，形成循環。

(六)公共文化服務技術手段有限

文化事業的長足發展，需要與科學技術相融合，創新的科學技術有利于強化公共文化服務體系的建設。現在是一個網絡化的時代，在發達國家和我國部分發達地區應充分利用信息時代的科技成果，將各類高科技技術滲入到公共文化服務，例如計算機、網絡、數字化等技術，使服務渠道、服務內容、表現形式都有了新的生機。人們閱讀的途徑變寬了，因為有了電子閱覽室和數字圖書館。此外，公共數字文化資源、公益性文化網絡服務平臺等方面也頗有成效。而在這一領域長沙市只有數字圖書館建設有所成效，而在其他與科學融合發展方面的探索還沒起步，或者剛剛起步。

三 長沙市現代公共文化服務體系建設的對策

導致公共文化服務體系建設中存在問題的原因是多方面的，諸如公共文化服務意識不強，財政資金投入偏低，供給主體相對單一，人才隊伍重視不夠，等等。長沙市現代公共文化服務體系建設要多管齊下。由于健全公共財政支持制度即強調各級政府財政資金活動應合理安排，均衡城鄉之間的財政支出分配比例的相關內容，諸多論文都有論述，在此不做贅述，除此此外，還應做好以下工作。

(一)加強公共文化服務人才隊伍建設

推動公共文化服務體系建設，促進公共文化事業繁榮發展，建立一支具有一定規模且整體實力較強的人才隊伍，可以從以下幾個方面考慮：一是完善選人用人機制，研究并制定選拔標準，培養一批具有現代思想、創新意識的管理人才和基層文化人才。二是要根據公共文化事業發展的需要，合理增加機構編制，在加強地方文化館的建設時，明確所需要的崗位，清楚需要多少人，并把那些人安排到適合的位置，希望每萬公眾至少能有1名文化干部為其服務，對于文化站，每個要配備不少于2名專職工作人員。三是完善人才激勵和保障機制，像公共圖書館、文化館、公益性事業，那些工作人員特別是基層工作人員敬業地履行他們的職責，不斷地為公眾提供服務，相關部門也應制定相關政策，給他們的待遇提供一定的保障。只有機構完善，人員安排合理，并且他們的工資福利得到了保障，才能為人們提供更好的公共文化產品和服務。四是制定公共文化服務人才隊伍培訓體系，可以借助市圖書館、地方各級文化館(站)等設施，建立培訓基地，定期對機構人員進行公共文化服務方面的培訓，以提高綜合素質，包括服務意識、業務水平和創新工作能力等。五是建立考核體系，進入機構需要考核通過才可以入職，已入職的也需要考核進行繼續教育，制定合理的考核周期，這樣可以讓公職人員不斷學習和成長，把專業知識更好地應用于實踐。除此之外，也要有科學的獎懲制度，對表現優秀的給予正激勵，對落后需完善的給予一定負激勵，以保障工作人員的綜合素質。

(二)完善公共文化基礎設施網絡

根據地方特色， 因地制宜建設文化設施，有效滿足不同的文化需求。對當地的民間文化要保護傳承，不能讓那些寶貴的文化消失在我們這個時代。對古代遺址、非物質文化遺產也要重視保護，建立專門的數據庫和相關文獻資料實施保護，因此需要我們利用現有資源加強圖書館的基礎建設。除了圖書館以外，還有其他的資源形式，例如私人書屋等。圖書資源要以市縣為基礎，帶動各地普及公共文化資源。實現城鄉全面覆蓋，進而完善公共圖書館體系。網絡化時代，不僅要優化圖書館建設、實現自動化、網絡化，還要把數字資源、服務網點放在首要位置，為地方特色文化建立信息數據庫；同時，為實現城鄉資源共享，充分借助現代遠程教育系統、有線數字網絡等途徑，促進完善其體系。除此之外，根據民眾的需求，建立不需付費的公共電子閱覽室也很有必要，使得服務范圍更廣，人們獲取文化資源時渠道更寬，也更方便。大部分年紀稍大的群眾對現代網絡技術相對比較生疏，為了更好地使用網絡資源，應提供技術支持，特別是相對落后的社區和農村，給他們培訓使用技巧，舉辦共享信息活動，也可以鼓勵年輕一代帶領老一代學習，促使民眾能更好更快地掌握網絡的知識和技能，實現全市的信息共享，加快文化服務體系的建設步伐，實現“一站式”服務。

(三)完善公共文化管理體制

要實現公共文化領域的持續發展，亟需建立一個系統完善的管理體制。這就要求政府要加快職能體系建設，強化公共服務職能；理順政府和社會各文化組織的關系，進一步推動政企、政事的分開；加強宏觀調控，合理合法地運用經濟、法律和行政手段，實現“辦文化”到“管文化”的轉變。完善公共文化管理機制具體可以從以下方面著手：一是健全宏觀管理體制，政府認清自己的角色，并處理好與文化事業單位的關系，形成一套在黨的領導下，政府、行業和企事業單位良好互動、依法運營的機制；二是要推陳出新，打破舊文化管理理念的桎梏，改革現有管理體制，精兵簡政，明確劃分各部門的職責，避免出現多頭管理、各自為政；三是要深化機構內部的企業制度，改革人事、勞動和分配制度，轉變管理理念，健全激勵獎懲制度，激發運行機制的活力；四是要做好基層文化服務工作，利用市場機制優化資源配置，加強文化市場的執法能力。基于長沙市文化管理的實際，可以動員各界力量，鼓勵多元參與，充分調動積極性，營造和諧共進的社區氛圍。

(四)強化文化服務績效評估和監督體系

公共文化服務的供給主體是政府，受眾是廣大人們群眾。人民在享受公共文化產品和服務權利的同時，也有權力和責任對所享用的公共文化服務做一個客觀的評價，這就要求要有科學合理的績效評估指標體系。我們要采取定性與定量分析相結合的方法，建立簡單易行的績效評估指標。公共文化服務的績效評估應包括公共文化服務的供給指標、組織管理指標和社會參與指標，具體體現在公共設施供給量、資金的投入量、活動參與率、公眾滿意度等指標體系。評估主體單一會影響評估效果，為提高公共文化服務評估績效的公平性和有效性，需建立起多元化的評估主體，這樣讓評估主體多元，評估角度變寬。建立多元化的評估體系要以政府為主導、社會共同參與，從不同角度對政府績效進行全方面評價。在政府和社會的評估主體中，政府首先是要組織并領導建立評估機構，然后制定明確的評估指標，確定評估系數，不僅要評定行政績效，也要建立相關獎懲激勵制度等；同時不能忽視專家學者的作用，因為在實現和保證專業性、公正性方面有很大作用；多元化的評估主題中，社會公眾更不能缺少。同時建立評價反饋機制，讓廣大公眾參與，來保證評估過程的透明化，從而使評估結果的可信度得以提高。再者，以內部評估為主，外部評估為輔相結合起來，豐富評估主體，把政府各級部門以及社會各界的評估結果加以整合，尤其應把社會公眾的滿意度作為評估結果的重要指標，體現公共服務的精神和理念[5]。

(五)完善創新公共文化服務技術手段

首先，利用創新科技術優化公共文化資源供給內容和服務形式。不同區域都有各自的優勢公共文化資源，地域限制的原因會使那些資源不能被充分利用，建議采用數據庫形式，對公共文化資源整合利用，提升不同領域公共文化資源的。鑒于現階段公共文化內容的保存期限和獲取途徑有限，可通過應用數字化技術，推進公共文化機構數字化建設，實現公共文化產品和服務數字化，延長保存期，拓寬獲取途徑，使文化資源的供給更加快速更加方便[6]。人們的需求日益增長，傳統的模式無法滿足人們的心理需求，通過應用大數據技術，科學分析人們群眾多元化的文化需求，豐富文化產品的多樣性需求，以便更好更快地實現公共文化資源的有效性。其次，當前多媒體技術、虛擬現實技術、數字技術、新材料技術和3D打印技術呈現迅猛發展態勢，創新科技的充分利用使公共文化服務能力得以提高，文化的整合運用，公共文化產品的創新，也提供了特色化公共文化服務。如果公共服務部門豐富文化服務形式 ，對服務工具進行數字化更新，營造虛擬服務環境，實現公共文化資源使用的雙向互動，則必能吸引公眾眼球促使他們積極參與進來[7]。創新科技，對數字文化資源共享，完善服務設施促使公共文化服務基礎設施，創新服務戶外提供，滿足條件的社區可以提供“一站式”服務，推動公共文化服務整體化發展。 同時，構建現代化的公共文化傳播體系需要完善網絡化公共服務。充分運用互聯網、廣播電視以及衛星等手段，拓寬公共文化資源傳播渠道，加大服務的宣傳，實現文化流動傳播，并且開展數字化服務，利用多領域終端，使公眾更便捷地享受圖書資源和參與公共文化的活動。同時，憑借現代文化傳播體系，有效利用傳播手段，以當前我國創新科技工程發展為基礎，促使公共文化服務網絡在數據傳輸上達到先進水平。

總之，公共文化服務體系的建設是一個系統工程，需要在健全公共財政支持制度、加強公共文化服務人才隊伍建設、完善基礎設施網絡、完善文化管理體制、強化文化服務績效評估和監督、創新公共文化服務技術手段等方面協同推進，也需要社會成員全體參與，更需要一系列體制機制來保障。公共文化服務責任機制創新是未來中國文化體制改革的重要目標之一，也是提升公共文化服務水平的根本保障。

[1]陳清,張玲.長沙：打造永不落幕的群眾舞臺[N].中國文化報,2012-12-17.

[2]歐陽倩，周云武.群眾當主角——長沙市現代公共文化服務體系鮮花盛開[N] ．湖南日版，2015-10-28.

[3]蔣立武.論地方公共文化服務體系的構建——基于長沙市的個案研究[D].長沙：湖南師范大學碩士學位論文，2013.

[4]劉傳坤.堅持政府主導社會參與構建公共文化服務體系[EB/OL]. http://www.ccmedu.com/bbs47_42942.html，2007-04-28.

[5]范應力.蘇州公共文化服務體系構建的成就、問題與對策研究[D].蘇州：蘇州大學碩士學位論文，2010.

[6]蔣淑媛.北京現代公共文化服務體系構建研究[J].北京社會科學，2015，(1).

[7]周俊敏.長株潭“兩型社會”文化建設研究綜述[J].湖南商學院學報，2017，(3).