農村土地三權分置下土地經營權流轉問題研究

曲 敏，李 靜

（1.山西農業大學馬克思主義學院，山西太谷030801；2.山西農業大學公共管理學院，山西太谷030801）

自2004年以來，中央一號文件連續14 a聚焦“三農”問題，而土地流轉是解決我國“三農”問題的一個關鍵點。2014年出臺的《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》）提出，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。2016年10月，《意見》作出了將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行的決策，旨在穩定承包權，放活經營權[1]。

2017年的中央一號文件中提到，要積極落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權三權分置辦法，加快土地流轉。在《農業部關于推進農業供給側結構性改革的實施意見》中，提出要完善土地流轉和適度規模經營健康發展的政策措施，加快發展土地流轉型規模經營。

在十九大報告[2]中，習近平總書記再次強調：要實施鄉村振興戰略，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地三權分置制度。

新時代下，促進農村土地經營權流轉，適應農村新時代人地關系的發展需要，已成為農村改革和發展的重要突破口。隨著農村經濟的發展、產業結構的調整以及農村人員狀況分配不均等，農村土地經營權流轉作為農村土地制度改革的重點，備受研究者的關注。

1 農村土地三權分置下土地經營權流轉現狀

1.1 土地經營權流轉形式日趨多樣化

隨著農村經濟的發展，土地制度的改革，農村土地從最初農戶間的代耕、無償甚至是倒貼的轉包逐步發展成為了今天的有償轉包、轉讓、互換、出租、入股等多種形式的土地流轉[3]。現主要詳細敘述農村土地流轉中的2種形式：出租和入股。

第1種，出租是指農民將其土地經營權出租給大戶、業主或企業法人等承租方，出租期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經營權，出租方按年限獲得土地經營權租金[4]。主要是針對農村的大棚種植、大規模集體化種植或是新型農業如觀光農業、采摘農業等規模經營，需要占用大量連片集中土地。現如今，新疆、甘肅、重慶、廣西、江蘇等多地的村鎮都在大力提倡并推行此種形式的土地流轉形式。

第2種，入股是指在堅持農戶自愿的基礎上，將土地經營權作價入股，建立股份公司。在此過程中，農民可擁有公司股份并可按股分紅。農民既是公司經營的參與者也是利益的所有者，土地入股是當前農村土地流轉的新突破。在寧夏銀川市賀蘭縣常信鄉四十里店村積極響應國家提倡土地流轉的號召，在2017年初成立土地股份合作社，村民以土地入股，由合作社集中經營，在保證村民每公頃年流轉金1.2萬元左右的基礎上，盈利后再按一定比例分紅。目前，該村已有80 hm2土地入股土地股份合作社，效果顯著。

1.2 土地經營權流轉對象多元化

早期的農村土地主要是農戶之間的流轉。現如今尤其是國家提出了土地“三權”分置后，土地承包權和經營權分離，農戶在保留承包權的同時將經營權流轉出去。土地流轉對象呈現多元化，除了農戶之間的土地流轉外，農民還將土地流轉給其他主體，如城鎮或是外來無地的居民、工商企業法人、專業種植大戶甚至是政府相關部門等。目前，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到了0.31億hm2，經營耕地3.33 hm2以上的規模經營農戶超過350萬戶，農民合作社達到190萬個，全國各類新型職業農民超過1 200萬人[5]。2016年陜西省對全省10個市縣的100戶土地流轉的農戶調查研究發現，流轉到農民專業合作社、種養殖大戶和普通農戶均約占25%，農業產業龍頭企業約占15%，其他經營主體約占7%，家庭農場約占3%[6]。

1.3 土地經營權流轉期限延長化

2017年10月31日，土地承包法修正案草案提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初審，其中明確國家依法保護農村土地承包關系穩定并長久不變。草案規定，耕地承包期屆滿后再延長30 a，并對農村土地所有權、承包權、經營權三權分置[7]。當前，我國農村土地經營權流轉的期限在逐漸延長，從以前的1～2 a到現在的10，20，30 a甚至更長，到期后可進行續簽但期限至多不得超過耕地承包期的剩余期限。此次第2輪土地承包期限延長，總體剩余承包年限將達到40 a，極大地穩定了流入方的經營預期，使其可以放心投入、培肥地力、完善相關基礎設施，也使得土地的流轉價值逐漸與實際價值相符。土地流轉年限更長，價格更高。

土地經營權流轉形式多樣化、對象多元化、期限延長化，有利于促進農村經濟適度規模經營，發揮土地的最大使用價值和最大經濟效益；有利于對土地進行長期投資規劃管理，促進土地規模化生產，加快國家農業產業結構調整步伐；有利于促進土地流轉市場擴大，推進我國農業產業化、現代化發展。

2 農村土地三權分置下土地經營權流轉存在的問題

2.1 農民進行土地經營權流轉的積極性不高

國家頒布實施的《農村土地承包法》、《農村土地經營權流轉管理辦法》《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》等法規政策，具體下發到農村執行時，宣傳力度不足，農民對土地經營權流轉的認識比較模糊，不了解其重要性以及實施后會帶來的好處，盲目地擔心進行土地流轉后就失去了土地的經營權，所以，對流轉土地的積極性不高。尤其是一些中老年人有戀土情結，不愿把土地往外轉。加之，目前的農村社會保障體系不健全，很多農民都過于依賴土地，即使長期在外打工或是家中無勞動力種植也不愿意轉出土地，思想負擔重，將土地留作最后的生活保障。另一方面，部分領導干部沒有系統認真學習相關的法律法規，思想水平滯后，對相關政策措施理解不夠深刻，導致不能充分正確傳達到農民群眾當中，沒有起到積極的引導作用[8]。

2.2 土地經營權流轉機制不健全、行為不規范

農村是一個“熟人”社會，其土地流轉大多具有自發性和隨意性，多是農戶與農戶間私下的口頭協議或者是請村干部或其他人當中間擔保人的書面字據協議，沒有經過正規渠道的公證，沒有簽訂書面合同，沒有法律效應。即便有合同，條款也不規范，內容過于簡單，流轉期限也沒有明確限制，流轉后更不會及時備案，法律效應較差，流轉出土地的農民利益得不到法律的保護，這在流轉過程中極易引發矛盾和糾紛[9]。黑龍江大慶、江西信豐縣、四川邛崍、河南延津、江蘇泗洪等地在大力響應國家號召，在進行土地流轉的過程中，存在機制不健全、行為不規范的現象，引發了一系列問題。江西信豐縣西牛鎮在土地流轉的過程中存在因流入方資金周轉困難，土地流轉金遲遲未發放至農民手中的情況，相關部門介入進行積極規范和調整，才得以使農民群眾的問題得到解決。

2.3 土地經營權流轉的市場化程度較低

目前，土地流轉各項服務還很不到位，管理部門除了提供政策咨詢服務和解決糾紛外，其他如格式合同、合同鑒證、手續變更、檔案管理、信息發布等都沒有充分開展起來。雖然各級鄉鎮都形成了土地流轉服務體系，但尚未形成統一規范的土地流轉市場。土地流轉的宣傳力度不夠，平臺較小，信息傳播不暢，缺乏如地產中介一樣的土地流轉中介服務。想要流轉出土地的農民和想要轉入土地的企業或者是種植大戶等獲取信息的渠道較少，導致流轉的市場較窄，土地經營權流轉不暢[10]。

3 農村土地三權分置下促進農村土地經營權流轉的建議

3.1 引導農民群眾充分了解土地流轉政策

2014年12月提出土地三權分置，將土地承包經營權分離為承包權和經營權，旨在穩定承包權，放活經營權，建立健全土地流轉規范管理制度。加大土地經營權流轉宣傳力度，讓農民群眾充分了解土地流轉政策，特別注意要為種植大戶和農戶提供土地流轉供需信息，對農村土地流轉進行監督和指導，制定土地流轉鼓勵和保障措施，完善各項服務，真正解決‘要轉的轉不出去，要租的租不到’的問題[11]。促進土地流轉市場擴大，推進我國農業產業化、現代化發展。利用網絡、電視、廣播等媒介平臺認真宣傳土地流轉的相關法律政策，讓老百姓充分了解土地流轉政策，消除對土地的患得患失，打消農戶的潛在顧慮，加之邀請相關專業人士或高校教師開設專業知識培訓班，使基層領導干部以及農民代表深入學習，全面了解土地經營權流轉的具體內容。

3.2 創新土地流轉機制，調動農民的積極性

要通過積極培育龍頭企業、發展專業合作組織、創新土地流轉獎勵機制等方式，大力引導農民進行土地流轉[12]。2015年以來，青海海東市樂都區充分發揮政府及部門組織協調作用，通過招商引資引進有吸引力的經濟實體從事土地流轉，先后引進豐源、容生、天露等規模化養殖龍頭企業，流轉農戶土地54.33 hm2發展畜牧業，既帶動了全區養殖業發展，又解決了農村剩余勞動力就業問題。此外，它還出臺了《關于家庭農牧場等新型經營主體認定標準及以獎代補辦法（試行）》，針對全區農民土地流轉情況采取相應的獎勵措施。通過以獎促轉的方式，極大地調動了農民土地流轉的積極性。建立農村土地流轉風險防范機制，引入土地流轉履約保證保險。2015年，四川邛崍創新引入保險公司開發履約保證保險產品，探索建立農村土地流轉風險防范機制，并在冉義鎮成功試點土地流轉履約保證保險。在此基礎上，2016年邛崍全面實施該項改革工作，全市共完成履約保證保險797單，共計參保面積1.21萬hm2。2017年5月5日，四川首例土地流轉履約保證保險賠付31.75萬元[13]。

3.3 落實農村土地確權登記，規范和健全土地流轉合同

2018年是全國承包地確權登記頒證工作的收官之年[14]。目前，全國整省推進農村承包地確權登記頒證試點工作的省份已達28個，試點范圍擴大至全國2 718個縣（區、市）3.3萬個鄉（鎮）53.9萬個行政村，實測承包地面積1.01億hm2，確權面積達到0.74 億 hm2。山東、寧夏、安徽、四川、江西、河南、陜西等7省（區）已基本完成土地確權登記；天津、河北、山西、江蘇、湖北、湖南、海南、貴州、甘肅等9個省份處于收尾階段；福建等省份確權面積超過90%；新疆、青海等省（區）確權已接近70%。這一工作的實施，推動了土地三權分置，解決了土地權能，促進土地經營權有序流轉。被稱為革命老區、農村改革試點區的廣西田東縣自2012年開展土地確權工作，目前全縣已基本完成土地確權工作。土地確權過程中會存在諸多困境，但土地確權的結果帶來一系列好處，頒發農村土地經營權證，里面有地塊的航拍圖、編號、地點等詳細信息，方便解決土地糾紛等問題；實現土地“三權分離”，可用經營權去抵押貸款；在進行土地流轉時，無需重新測量。田東縣截至2017年9月底，累積產權交易額9.85億元，土地經營權流轉鑒證0.71萬hm2，已然成為了土地流轉的樣本。另外，規范和健全土地流轉合同，要注意在進行土地經營權流轉時，必須經雙方協商一致后，簽訂統一的書面流轉合同。流轉合同應及時上報相關部門備案，并完善檔案管理體系[15]。

3.4 建立和完善土地流轉服務體系和市場運作機制

2014年，國家提出要將土地的所有權、承包權、經營權三權分置，這有利于促進土地流轉，實現土地資源在更大范圍內優化配置。這就要求加大對農村土地經營權流轉服務體系建設的支持力度，建立土地流轉監測制度，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務。增強土地流轉的宣傳力度，使流轉雙方獲取信息的渠道和平臺更大，流轉的市場便會隨之擴大，土地經營權流轉成交幾率自然也隨之變大。截至2017年年底，我國2.3億承包農戶已經流轉了0.32億hm2承包地的經營權，占整個2輪承包面積的35.1%；有接近7千萬的農戶把他的經營權部分或者全部轉移出來。這種轉移土地經營權的結果就形成了規模經營的基礎[16]，在很大程度上可以克服土地的零碎化，包括解決兼業農民和老齡化的問題[17]，但仍需進一步完善。

4 結論

黨的十九大報告強調，完善承包地“三權”分置制度，這在很大程度上有利于土地經營權流轉，推動農業生產經營集約化、專業化、組織化、社會化發展。筆者主要在農村土地“三權分置”下，探討土地經營權流轉，指出其當前存在的問題，并提出相應的建議。在高度重視“三農”問題，大力提倡發展新型農業的今天，我們更是要加快農村土地經營權流轉，優化土地的資源配置，使土地實現適度規模經營，從而促進農村生產力的發展，建設現代農業。

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