越南勞工跨境非法就業的治理對策

李國梁+潘敏儀??

摘要：基于崇左市的實地調研，分析了越南勞工跨境非法就業的基本現狀，揭示了中越邊防管控政策缺乏對接、跨境勞務需求與邊防管控政策存在沖突、非法中介蔓延、跨境務工辦證程序繁瑣、邊境小道眾多等造成的治理困境。為此，必須在簡化辦證程序、構建統一的中越跨境勞務合作信息與管理服務平臺、創新邊防管理模式、深化跨境勞務合作框架等方面不斷創新與探索，才能有序吸納越南富余勞動力紅利，實現國家富民興邊戰略。

關鍵詞：越南勞工；跨境務工；非法就業

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.09.071

在“一帶一路”建設背景下，中越邊境地區憑借與越南接壤的人文、地緣、經濟互補優勢，通過加快互聯互通的基礎設施建設和富民興邊戰略，促進勞動力、資本、技術、信息等生產要素的跨境流動與配置，極大地促進了邊境經濟的發展。隨著中越邊境口岸經濟發展和勞動力價格差距的吸引，跨境務工成了越南邊民掙錢的主要渠道。但是，大批越南勞工的非法涌入，不僅嚴重破壞了我國正常的出入境管理秩序，擾亂了邊境地區勞動力市場，更引發各類社會治安問題，給邊境地區經濟發展、社會穩定和國家安全帶來嚴重隱患。為此，針對邊境地區越南勞工跨境非法就業問題，我們基于崇左、憑祥、寧明等實地調研數據（詳情如下表1所示）和相關研究文獻，梳理、歸納了當前越南勞工非法就業的基本現狀，揭示其中存在的治理困境，進而探討相應的治理對策，為改善中越邊境地區非法就業問題的治理成效提供參考，更好促進中越邊境地區的有序開發開放，實現國家富民興邊戰略。

1越南勞工跨境非法就業的基本現狀

崇左市總人口248.8萬，轄5縣1區，其轄區內有大新縣、寧明縣、龍州縣、憑祥等4個縣（市）與越南接壤，邊境線長533公里，是中國通往東盟最便捷的陸路大通道，是中越兩廊一圈和南寧—新加坡經濟走廊的重要節點城市。隨著崇左市不斷承接東部地區產業轉移，打造勞動密集型產業，發展壯大邊境經濟，推動勞動力需求不斷增加，但因臨近廣東、深圳發達地區，東西部勞動力價格差巨大，本地年輕人大量外出務工，導致地方經濟發展中勞動力嚴重短缺，“用工難”問題非常突出。尤其是甘蔗收獲季節的11月到次年的4月，因甘蔗的機械化砍伐無法推廣，甘蔗的砍、運勞動力需求>30萬人/天；實際從事砍運的勞動力>20萬人/天，形成了企業與一般農戶的勞動力“爭奪”現象，嚴重束縛了地方工業企業的正常生產和運行。而根據對越南與崇左市接壤的諒山等邊境3省人口及勞動力資源總量分析，其農村富余勞動力約為30萬人，在剔除其在本國二、三產業從業的人員外，能為崇左市提供的勞動力資源約為8萬人，其中能為工業企業提供的境外務工人員約為5萬人。而且，在崇左的越南勞工具有明顯的工資價格優勢：普工工資1800～2500元，這與同期監測的2016年廣西區內農民工工資2779元（含個人交納的社保）相比，低10%～35%；加上越南勞工人員穩定、吃苦耐勞精神等方面也都明顯優于本地勞動力。因此，崇左市經濟社會發展的勞動力短缺和本地勞動力高成本現象，巨大的市場需求和利益誘惑，驅使著大量越南勞工跨境非法就業?？缇撤欠ň蜆I的情況表現如下。

1.1非法就業的規模

非法就業本身具有一定的隱秘性，其規模無法精確統計，但大概數據可以通過文獻來推測估算。張戈躍，郭宵星（2017）的研究指出，近年來抓獲的越南非法入境人員絕大多數從事低端勞務（2016年查獲6954人），其目的地主要是廣西的防城港、崇左及百色等邊境市及沿海發達省區的廣東、福建等，其人數約占非法入境務工總人數的92.5%；每年砍蔗女工人數約占非法入境砍蔗工總人數的70%左右。本次調研中廣西公安邊防支隊提供的統計數據顯示：2017年打掉7個跨國、跨境和跨外的“蛇頭”團伙，2017年以來僅區內憑祥市就遣返越南非法勞工超過4000人，區外遣返三非超過6000人，主要以廣東、福建為主。實地調研獲得的粗略估算數據：越南勞工跨境非法就業總人數約逾10萬人。

1.2非法就業的方式

根據《中華人民共和國出境入境管理法》第四十三條規定，外國人有下列行為之一的，屬于非法就業：第一，未按照規定取得工作許可和工作類居留證件在中國境內工作的；第二，超出工作許可限定范圍在中國境內工作的；第三，外國留學生違反勤工助學管理規定，超出規定的崗位范圍或者時限在中國境內工作的。因此，非法就業的方式，與非法就業者本身的入境、居留方式緊密關聯，即非法入境后常常伴有非法居留和非法就業，非法就業不僅是非法入境的主要拉動因素，通常也伴隨著非法居留和非法入境。概括起來，主要表現為以下三種方式。

1.2.1非法入境后非法居留并非法就業

越南勞工若想跨境就業，首先需要合法入境，如果這第一關也沒有辦法通過合法手段和途徑通過，那么其隨后所進行的居留和就業行為毋庸置疑也是非法的。非法手段和途徑包括持有偽造或者變造的旅行證件入境和直接偷越入境兩種，無論是這兩種情況哪一種入境的，其后的居留或者是就業行為一律都是非法的。近些年，組織化、規?；欠ㄔ骄程攸c明顯，已經形成了完整的利益鏈條。

1.2.2合法入境后非法居留并非法就業

這種情形主要是在國內旅游或者留學的日期屆滿時，繼續留在我國居留并就業的行為，也就是逾期居留并就業，也屬于不合法?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》第四十一條規定，外國人在中國境內工作，應當按照規定取得工作許可和工作類居留證件。任何單位和個人不得聘用未取得工作許可和工作類居留證件的外國人。否則，視為非法就業。

1.2.3合法入境合法居留但非法就業

出于對本國公民就業權保護目的，我國《外國人在中國就業管理規定》（2017年3月13日修訂）要求入境的外國人需獲得就業許可證作為其在境內工作的前提條件。根據崇左市2017年2月出臺的《廣西中越跨境勞務合作試點工作方案》，境外邊民需持《越南社會主義共和國邊境地區出入境通行證》到廣西公安、人力資源社會保障部門分別辦理《廣西邊境地區外國人臨時居留證》、《境外邊民入境務工證》后，方可獲得入境合法務工身份。如若不符合這些條件，沒有辦理以上證件而從事就業的勞工，則屬于非法就業。合法入境合法居留但非法就業的情況，一般是針對就業內容或者就業范圍不符合務工證上指定內容或者范圍的工作行為，或者以探親、訪友、互市等方式轉化為非法就業。endprint

基于以上分析，廣西邊境地區越南勞工跨境務工（合法與非法）在法律依據、行業、方式、地點的比較，概括如表2所示。

1.3非法就業集中的領域

非法就業往往與地方產業結構密切相關。蔗糖產業（占廣西的1/3；占全國的1/5）、錳業、邊境貿易、紅木產業、文化旅游，構成崇左的“五大支柱”產業，未來邊境加工產業也將迅速發展。基于崇左本地勞動力供給的巨大缺口和高額用工成本，這些勞動密集型的產業布局，正面臨合法跨境務工人員數量有限[當前到憑祥重點開發開放試驗區的跨境越南勞工約4.9萬人次，但人社部門簽發《務工登記卡》僅5686本，有序派遣780人次（398人）跨境務工人員]，合法跨境就業成本高，手續繁瑣等現實挑戰，催生了大量越南勞工跨境非法就業的需求市場。本次調研發現，非法就業人員主要集中以下領域。

1.3.1加工產業

加工產業作為崇左市的重要產業，產品消費已經形成了一定的規模經濟，潛在的消費市場大，加工產業的產品需求逐漸增多，紅木材廠、堅果加工、紡織廠、造紙廠、糖廠、機電加工等勞動密集型企業長期需要大量的人手。例如：在堅果加工產業方面，崇左與越南形成合作并簽訂相應的合同，待收成后可采其作為原料，在崇左境內使用越南勞工進行加工，營造雙贏局面。而紅木加工業，也需要足夠多的人手，而且紅木的加工要求精細、認真，一塊紅木需要認真拋光上百遍才會到達可觀的效果，越南勞工在這方面做得就非常好，所以在這一方面雇傭他們是很不錯的選擇。

1.3.2農林牧業

崇左農業主要以甘蔗為主，是全國最大的甘蔗種植基地，其種植面積有28.07萬公頃，占全年農作物總播種面積的54.34%，因而有“中國糖都”之稱。除了甘蔗這個大產業之外，在農場、林場還有水稻、甘蔗、玉米、香蕉等作物的收種。農林牧業的季節性比較強，對用工的需求也呈現季節性流動的特點。由于甘蔗種植面積不斷擴大，甘蔗采收時，勞動力需求量巨大，數萬名越南勞工從中越邊境小道非法進入崇左，為蔗農和承包商砍運甘蔗。

1.3.3服務業

越南勞工在廣西邊境地區還從事物流運輸、收割松脂、 建筑裝修、邊貿搬運和土建，即有修造房屋、裝修墻面、開挖溝渠等等服務性勞動；也在其他崗位，如在商鋪當售貨員；或在餐館、娛樂場所當服務員，從事洗碗、打掃衛生等服務性工作。這些工作便于他們隱藏身份信息，因而大量沒有辦理合理手續的越南勞工就從事這些工作，甚至還會有老板為了躲過警方的檢查，還會幫非法越南勞工制造假的身份證件，或者讓越南勞工躲在廚房里面洗碗；也有的從事收割松脂、 建筑裝修、邊貿搬運等早出晚歸，早上從越南入境，晚上會回到自己國家，但是部分人就會躲在境內過夜。越南勞工大多缺乏技能，但有吃苦耐勞、工作不挑剔，工資要求低，愿意長時間加班等比較優勢，因而深得當地雇主的青睞。

2越南勞工跨境非法就業的治理困境

大量低端、廉價越南勞工的非法就業，給中越邊境地區治理帶來了嚴重危害。一是沖擊地方勞動力市場：不僅擠占當地公民及越南跨境合法就業勞工的生存空間；其自發的季節性流動還增加廣西邊境地區勞動力市場的不穩定性，扭曲了勞動市場的供求機制、價格機制和競爭機制，導致勞動力資源配置效率低下。二是擾亂了邊境地區社會秩序：大量非法越南勞工利用中越邊境天然便利小道非法無序入境，不僅為各種跨境販槍、販毒、盜竊、搶劫、殺人、恐怖活動等犯罪活動有機可乘，還因其“打黑工”沒有任何法律保障，極易引發各類民事、經濟糾紛（如：雇主不按時發放或克扣工資，工傷糾紛等），這些隨機的微小事件或敏感問題也會引發群體性的對抗，甚至升級為中越政治外交事件。針對這些危害，近年來當地邊檢公安等相關部門也采取了相應對策（如：加強打擊“三非”人員，積極推進跨境勞務合作試點工作等），但仍然面臨如下治理困境。

2.1中越邊防管控政策缺乏對接

全球化背景下，勞務輸出是實現勞動力合理配置的重要形式，更是提高勞動力技能水平，賺取外匯，緩解國內就業壓力的策略選擇。當前越南經濟發展形勢難以容納每年新增100-350萬的就業人口壓力，因而越南政府決策者提出，勞務輸出項目“對解決失業問題是一個有效的長期的辦法”。在具體實踐中，一方面越南邊防管理比較松懈，特別是對中越邊境進入中國的越南老百姓非常寬松，甚至鼓勵公民在中國就業；另一方面非法移民管理政策相對寬松，對遣返不予配合， 不僅要求被遣返者提供越南戶籍證明，還在邊境一帶設幾道檢查關卡，發現被遣返人員阻止其入境，甚至制定限制越南人回國居住的戶口和土地使用政策。因此，中越邊防管理與遣返的做法在政策層面上缺乏合作與對接，這為中越邊境地方政府在打擊非法就業問題上陷入無權、無奈的困境。

2.2跨境勞務需求與邊防管控政策存在沖突

崇左邊境地區經濟發展對跨境勞動力供給的現實需求，與國家邊防安全管控政策的限制存在沖突。崇左市在承接界東部產業轉移的同時卻又面臨“用工荒”問題，尤其在甘蔗榨季，每天砍運甘蔗的用工缺口高達10萬人。甘蔗砍運工不需要什么技能，只有吃苦耐勞就能勝任，但我國就業市場一直沒對外開放低端勞動力市場，砍運甘蔗的越南勞工難以獲得合法入境就業的機會。為了不讓甘蔗爛在地里，確保糖廠正常運營，面對本地勞動力短缺與高成本，農戶只能無奈選擇雇傭越南勞工（大部分是非法的）。但是，相關法規表明，邊防公安部門負責加強邊境地區社會治安，對跨境就業依法實行嚴格的準入審批制度，越南公民必須持有《越南社會主義共和國邊境地區出入境通行證》、《國際旅行健康檢查證》、《外國人停留證》、《外國人就業證》且進行登記后方是合法就業。由此可見，地方經濟發展在用工需求上存在巨大缺口，地方政府非常希望以引入越南勞工跨境就業來緩解當前巨大的用工缺口，但地方政府卻無權就邊防管理的政策、制度作出適時調整，因而導致就業市場的客觀需求與現行邊境管理法規、政策的現實沖突。

2.3跨境就業辦證程序繁瑣endprint

目前，在中越邊境地區試行的跨境勞務合作實踐中，越南勞工要想跨境合法就業，需要入境后辦理《境外邊民入境務工證》、《國際旅行健康檢查證》、《外國人停留證》三個證件，方可準許進入試點工業園區務工。但是，根據廣西邊境地區跨境勞務合作政策，前兩個證件的有效期均為一個月，且只能有效通行一次，當再次過境時，須重新辦理；《外國人停留證》有效期為180天，期滿還需重新申請延期，如往返越南，該證須回收。這對勞工而言及其不方便。在跨境勞務合作試點工業園區中的越南越香園乳制品有限公司調研時發現，該公司是一家中越合資性質的試點單位，越方負責技術加工，中方負責管理和銷售。中方負責對園內60個越南勞工統一辦理相關證件——居住證、出入境證、務工證，證件由公司統一辦理，每個人的辦理費用約為300元。基于證件期限限制，公司每隔20天左右重新申請辦理一次，以確保員工可以持續合法工作。這繁瑣的管理規定，不僅耗費了公司大量時間，不利于公司專注于單位內的事物，還給越南勞工每個月增加300元左右的辦證成本。因此，證件期限短，申辦程序繁瑣，給用工企業和越南勞工的連續穩定就業都造成了時間、經濟上的額外負擔，阻礙了中越跨境勞務合作的規?；l展，更制約越南富余勞務跨境供給的長期穩定性。因此，這些繁瑣程序，客觀上迫使許多企業、工廠、農戶無奈地選擇非法雇傭越南勞工。

2.4非法中介的蔓延

中越邊境地區尚未建立專門的國際勞務市場和統一的勞務信息服務平臺，中越兩國的邊防管控的政策屏障和邊境交通設施落后的自然地理屏障，阻斷了勞動力供需雙方需求信息的即時表達溝通與跨境互動。因此，借助人力資源中介機構的跨境勞務服務，是解決廣西邊境地區企業招聘越南勞工最便捷有效的方式。對此，《崇左市中越跨境勞務合作試點工作方案》也明確指出，要鼓勵和支持發展跨境勞務派遣公司。但是，截至2017年6月底，崇左市僅有11家用工單位和19家勞務派遣公司辦理了《崇左市跨境務工人員用工資格證》。面臨巨大的跨境勞務市場需求和利益誘惑，許多機構或個人，非法從事越南勞工就業的中介服務：有的巧立名目，高額收取各種費用；有的與急需勞動力的雇主串通，肆意招收非法身份的人員入境，并幫他們偽造身份、證明、證件來務工等非法服務。非法中介的蔓延，不僅擾亂了正常的跨境勞務合作秩序，更惡化了非法就業的治理難度。

2.5入境小道眾多

中越邊境山水相連，僅崇左地區邊境線長就達533公里，眾多的邊境小道（僅憑祥就有小徑123條，因警力有限，無法全部設卡檢查），為非法入境就業創造了天然的便利條件，這同時也為增加了非法越境務工人員的查處與管控難度。調研中了解到，在每年甘蔗榨季，憑借眾多邊境小道創造的天然管控間隙，大量越南勞工跨境非法就業，一方面是為務工而圖方便，節省時間，多賺錢；另一方面還可以省下辦理出入境證、務工證、停留證等相關費用（一次200-300費用，對越南勞工而言成本太高）。由此可見，中越邊境線長，入境通道、便道眾多，加上許多邊民群眾法律意識淡薄，更是助長了非法入境就業現象。

3越南勞工跨境非法就業的治理對策

在“一帶一路”、中國-東盟自由貿易區升級版、中國-東盟命運共同體等戰略影響下，使獨具地緣優勢的廣西邊境地區從地理的邊遠性和經濟的邊緣性，轉變為對外開放合作的前沿，中越經濟發展的互補性和勞動力價格差距決定了跨境務工合作的必然性和緊迫性。但是，簡單強化邊境管控，難以有效化解當前大規模越南勞工跨境非法就業的治理困境，必須以制度創新，加強協調合作，合理疏導勞動力要素跨境合法自由流動，才是治本良策。具體對策如下。

3.1以簡化入境辦證程序來疏導非法就業

簡化入境務工辦證程序，是越南勞工跨境非法就業治理從“堵”轉變為“疏”的制度選擇。目前在崇左市務工的越南勞工，文化技能素質普遍較低，以小學、初中文化為主，因其文化水平限制，大部分不了解崇左的用工情況、相關跨境務工的政策、法規和程序，導致其盲目、自發地優先選擇非法就業途徑。對此，根據《廣西中越跨境勞務合作試點工作方案》確立的先行先試原則和“四證兩險一中心”跨境勞務合作管理模式，憑祥在8月30日正式啟用崇左市首個境外邊民務工管理服務中心，扶綏縣、龍州縣、大新縣、寧明縣也將在今年12月底設立。該中心的設立與啟用，進一步簡化了入境務工辦證手續，通過“一站式”管理服務中心，不僅為企業和越南入境務工人員提供高效、便捷的服務（1個工作日辦結），更消除了越南勞工對務工的經濟、時間成本和便利性的顧慮，為紓解跨境非法就業創造了便利性的制度條件。在此基礎上，還可以繼續探索以“多證合一”登記制度改革，簡手續、增活力，取消務工申請審批制，實行“兩國一檢”備案登記制，以市場機制徹底開發、用活中越跨境勞務合作的利好。

3.2以統一的中越跨境勞務合作信息與管理服務平臺來壓縮非法就業機會

勞動力市場供求信息的平衡，是規范和提升跨境勞務合作成效的基本前提，但中越地理、邊防管理政策上的現實分割，卻造成了勞動力要素跨境流動中供需雙方信息不對稱及其低效率配置。這不僅導致廣西邊境地區企業難以及時招聘到所需數量、質量的越南勞工，更導致大量越南勞工跨境流動的盲目性，從而造成大量合法入境卻轉化為非法就業的現象。因此，通過延伸當前境外邊民務工管理服務中心職能，深化中越跨境勞務合作機制，探索建立中越跨境勞務合作信息與管理服務平臺。一方面，以勞動力跨境流動信息共享網絡平臺建設，實現中越邊境勞動力供需信息的基礎網絡設施互聯互通，從而在中越邊境地區都能以即時更新的公開、共享勞動力市場供需信息，以及中方用工法規、政策與程序，合法跨境務工的利益保障、跨境非法就業危害等信息，合理引導勞動力跨境合理、有序、有目的流動，提高勞動力要素跨境流動的配置效率。另一方面，以勞動力跨境流動信息共享網絡平臺為依托，實現海關、公安、邊防、商務、人社、銀行、保險、用人單位等相關部門管理信息的集成聯動與共享，對跨境越南勞工數量、文化水平、技能結構、工作類型、就業去向、跨境勞務輸出地和輸出途徑、持證類型、保險購買等信息，進行分類監控和預測，分析、開發、篩選與配置，從而可形成虛擬的統一國際勞動力市場，提高企業用工過程的公開、透明及其合法雇傭效率，壓縮非法用工空間。endprint

3.3以創新邊防管理模式來改變非法就業治理策略

勞動力嚴重短缺，已嚴重制約中越邊境地區招商引資、承接東部地區產業轉移。而當前以“堵”為主的邊防管控模式，不僅效果不明顯，還阻礙了跨境勞動力流動的配置效率。為此，可以借鑒中國（上海）自由貿易試驗區的做法，本著可控、便利、先行先試原則，探索將中越跨境勞務合作的入境控制線后移，在邊境地區形成“一線（國境線）”逐步徹底放開，“二線（邊境地區與內地的中間線）”安全高效管住，實現開放區域內跨境勞動力要素自由、高效流動的開放開發格局；以打造跨境務工人員“智慧監管”為目標，推動二線監管模式與一線監管模式相銜接，實現監管信息同步與共享?！耙痪€”后移從源頭上化解了越南邊民大量非法入境就業的管控難題，將跨境勞工的自由流動限制在邊境區域內；側重對“二線”的安全高效管控，即為中越跨境勞務合作創造了廣闊的自由、活力空間，又嚴格管控越南勞工非法進入內地，更利于吸納越南人口紅利優勢，從而平衡當前中越邊境地區經濟發展對勞動力的巨大需求與邊境管控政策的沖突和矛盾。其次，大力扶持、發展和規范中越跨境勞務派遣服務中介機構，引導、規范跨境務工渠道和途徑，并出臺《跨境勞務派遣服務機構管理規定》和《跨境勞務雇傭企業管理規定》，將管控對象從高度流動性的跨境務工人員，轉變到固定的雇傭企業，采用“誰用工，誰管理、誰負責”原則，加強對入境邊民登記備案、培訓、跟蹤管理，并實施“負面清單管理”，激發雇用企業切實擔負用工責任，不斷創新跨境用工機制活力。

3.4以深化跨境勞務合作框架來消除非法就業的市場空間

中越跨境勞務合作是合作共贏、守望相助的，因而有效打擊跨境非法就業問題，離不開越南政府相關部門的合作。因此，我們首先要積極推進中越雙方在跨境勞務出入境的邊防邊檢等相關政策、法規、程序的便利化方面達成協議，實現跨境務工人員成本最小化；在非法就業遣返與懲罰政策、措施方面進行協商與無縫對接，就非法越境務工問題建立常態化聯合執法與清理遣送機制，為治理非法就業提供一個統一的制度框架，這不僅強化越南政府在打擊非法越境就業的責任和積極性，更好彰顯越南勞工跨境合法務工的經濟收益與權利保障，從而消除非法就業途徑的市場生存空間，杜絕“早遣晚歸”循環反復現象。其次，構建中越跨境勞務合作內在驅動機制，提高越南勞工選擇合法跨境務工途徑的經濟收益。利益表達與收益共享，是驅動跨境勞務合作的內在驅動力，一方面通過建立中越政府間定期聯席會議工作機制，及時溝通與表達雙方在跨境勞務合作過程中各種利益訴求；另一方面，給予合法跨境務工人員及其家屬“國民待遇”，同享本地居民基本公共服務和社會保障；結合中越產業布局、產業鏈分工與合作情況，在工資價格、技能培訓、職業教育等方面構建利益補償機制，通過稅收減免、財政補貼、技能培訓和職業教育等多種優惠政策，讓合法跨境務工人員及其子女，分享產業分工合作產生的經濟利益和跨境務工獲得的技能成長優勢，來補償、協調并穩定跨境勞資關系，從根本上消除越南勞工非法就業的內在動機。

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