基于PPP模式的軌道項目財務管理策略研究

倪志芳

摘要：PPP模式是最近幾年我國軌道項目中較為常用的融資方式，PPP模式在軌道項目中的應用雖然有效解決了資金問題，同時也對財務管理提出了新的要求。為了探索提升PPP模式下的軌道項目財務管理效率的具體對策，首先對PPP模式應用于軌道項目建設的必要性進行了分析，并從多個方面論述了軌道項目財務管理中所存在的問題，最后從嚴格把控項目資金的管理、健全較為完善的財務預算體制以及工程項目證券化運行三個方面論述了具體的管理策略。

關鍵詞：PPP模式；軌道項目；財務管理

許多地方政府在進行軌道交通項目開發建設時都采用PPP模式作為基本的融資模式，從而使得軌道交通建設資金問題得到了有效的解決，目前階段PPP模式也已經成為我國軌道交通工程中最重要的融資模式之一，在最近幾年當中具有較為廣泛的應用。但在PPP模式下的軌道交通項目在財務管理方面往往存在著較多的問題，基于此種情況，在本文當中筆者結合自己的實際工作經驗對基于PPP模式的軌道項目財務管理策略進行了必要的分析與研究。

一、PPP模式應用于城市軌道交通項目建設的必要性分析

所謂PPP模式是指政府部門與社會資本在社會公共服務與公共基礎設施建設方面通過合作的方式完成工程項目建設的一種基本模式，PPP模式現階段已經成為我國公共基礎設施建設與開發的一種重要方式，將PPP模式應用于城市軌道交通項目建設中具有一定的必要性，主要體現在以下兩個方面當中：（1）有利于工程項目建設質量的提升。通過PPP模式，政府部門可以通過合作的方式將自身原來必須要履行的基礎設施建設責任轉移給社會機構，利用社會機構的專業性實現工程項目質量的進一步提升，同時提高效率和降低工程造價，消除項目完工風險；（2）有效緩解地方財政壓力，隨著城鎮化進程的不斷加速，我國現階段的經濟規模與投資總量也在不斷提升，許多地方政府在財政資金方面面臨著較大的壓力，以PPP模式作為基本的融資方式能夠充分利用民間資本與社會資本在基礎設施建設中的作用，有效緩解地方財政所面臨的資金壓力，降低籌資風險。

二、PPP模式下城市軌道交通項目在財務管理方面所存在的問題分析

（一）項目資金管理存在著較大的缺陷

從總體上來看，在最近幾年當中大部分基于PPP模式的軌道項目在資金管理方面都存在著較大的缺陷，資金管理制度和管控流程存在著較大的漏洞，不僅造成了一定的經濟損失，同時也對項目進度與質量造成了一定的負面影響。例如，在部分PPP軌道項目當中，由于建設方與承包方之間的關系較為復雜，往往存在多重關系，最終導致PPP公司對某些工程項目的財務管理力度較為薄弱，在資金撥付以及工程款發放方面存在著較大的隨意性，存在資金可能失控的風險。

（二）財務預算體系不夠完善

財務預算與工程預算存在著較大的區別。與工程預算相比，財務預算在范圍方面更加廣泛，涉及到整個工程項目在建設過程中的人力、物力、資金等全領域，對于整個工程項目的運行與發展具有非常重要的意義。但是在大多數PPP模式軌道交通項目當中，全面的財務預算體系都不夠完善，大部分項目都是以工程預算為基本的預算模式，這就必然導致所做的預算與工程項目建設實際狀況之間存在著較大的差異，最終導致了預算突破，投資失控，整個工程項目的利潤率受到嚴重影響。

（三）項目融資風險依然存在

由于PPP軌道交通工程項目建設周期長，不確定因素多，無法做到有效應對宏觀政策調整和微觀環境變化，缺乏長期風險防控措施；仍然存在資本結構不合理及融資風險，最終可能導致工程項目整體存在著較大的風險與隱患。

三、PPP模式下城市軌道交通項目財務管理策略

（一）嚴格把控項目資金的管理，有效防范資金風險

城市軌道交通的PPP模式下對于項目資金的管理，本就屬于一個“大兵團作戰”問題，項目資金管理應成為此次“戰役”的重點。首先，投資各方應達成共識，建立科學有效的財務審批權限，加強對項目投資的掌控力度，應遵循“事前預算分析、事中監督控制、事后評價考核”的原則，對于項目資金的每筆支出，都做到手續完備，有據可查，并且杜絕越權審批行為，力爭將建設資金的每一分錢都花在刀刃上；其次，投資方應結合軌道交通項目的特點，建立工程項目計量審核流程及資金撥付審批流程，防范資金失控與超付風險；再次，要充分關注融資與資金使用在數額和時間上的匹配性，在有效保證資金需求的前提下，努力降低融資成本；最后，通過加強內部審計，及時發現管理漏洞和內控缺陷，及時整改，建立和健全內控評價與績效考核制度，實行問責制。同時，可以考慮引入各方股東認可的社會中介機構，由其對股東會負責，對項目建設中的資金撥付進行全過程審核和監控，達到保障資金安全，提高資金使用效率之目的。

（二）建立和健全全面預算管理制度，有效控制項目投資和項目運營成本

建立和健全全面預算管理制度是保證PPP項目成功的關鍵手段之一。軌道交通PPP項目具有建設與運營相結合，項目投資大，建設周期長，經營期限長（項目投資經營周期一般長達25-30年）的特點，只有通過對軌道交通PPP項目的投資活動、融資活動和經營活動等作出合理的預算安排，才能有效規避上述三項活動中存在的各種風險，才能保證項目達到預期的效益和效果。

在項目投資活動方面，投資方應事先對項目投資控制的重點進行排摸，對工程造價管控的難點進行較為詳盡的預測，制定投資控制值，作為預算控制目標；其次，運用價值工程分析，特別是對機電設備全壽命周期成本進行測算，權衡利弊，決定取舍；再次，對于將要發生的各種材料、人工、機械、能源等項目做到胸中有數，對項目建設中的材料消耗、人員配置、工程質量予以嚴格的控制。總之，必須對項目建設全過程進行科學的、動態的目標成本管理，最終達到把工程項目靜態造價控制在概預算內之目的。

在項目融資活動方面，投資者應根據工程項目總體籌劃，結合實際情況制定科學合理的年度投資計劃，在此基礎上制定與之匹配的融資預算。在滿足建設資金需求的前期下，加強對存量資金的余額控制，提高資金的效能；同時，合理采用多種融資方式，拓寬融資渠道，努力使融資結構最優化。總之，通過多種渠道的融資，努力降低融資成本，最終達到把工程項目動態造價控制在概預算內之目的。

在項目經營活動方面，投資者應建立和健全經營成本預算管理制度，制定合理的定額標準，加強經營成本的預算控制。在人工成本上推行“三定”制度，即定員、定編和定崗，在物耗、電耗上逐步建立標準定額，在維修保養、架修大修上建立料工費定額，努力把經營成本控制在預算內，以便提高項目經營效益。同時，投資者通過制定和完善經營期的資金預算，優化資本結構，最終達到項目價值最大化之目的，保證投資方獲得應有的投資回報。

總之，全面預算管理必須要具備一定的客觀性和科學性，盡量兼顧各方利益。

（三）拓寬融資渠道，有效化解融資風險

軌道交通PPP項目周期長，項目融資額大，存在較大的融資風險。現階段解決因項目周期長而導致的資金風險可以從項目的證券化運行入手。

軌道交通PPP項目具有明確的特許經營權轉讓和必要的政府補貼，往往具有穩定的可預測的現金流。根據我國現行的法規，軌道交通項目作為基礎資產可以采用證券化方式納入到證券市場當中，實現資產變現、降低融資成本、優化財務狀況、規避財務風險等功能。通過這種方式不僅能夠有效解決項目的資金問題，同時也能有效避免因項目周期長而導致的融資風險。

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（作者單位：上海申通軌道交通研究咨詢有限公司）