簡化程序 統(tǒng)一論證

王麗慧

摘要：財(cái)政承受能力論證是保障PPP模式有序推進(jìn)的重要基礎(chǔ)，通過財(cái)政承受能力論證，一方面為政府履行合同義務(wù)提供保障，消除了民營資本的后顧之憂，另一方面有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；政府；財(cái)政

自2015年4月財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》以來，各地陸續(xù)開展了財(cái)政承受能力論證工作，但從一年來各地實(shí)施情況看，還存在一些不足的地方，有待進(jìn)一步完善。

一、財(cái)政承受能力論證基本內(nèi)容

財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測算政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。 財(cái)政承受能力的支出責(zé)任主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等內(nèi)容，論證程序主要包括責(zé)任識(shí)別、支出測算、能力評(píng)估、信息披露四個(gè)步驟，論證的重點(diǎn)和難點(diǎn)是支出責(zé)任的識(shí)別與測算。

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第九條和第十二條規(guī)定，財(cái)政承受能力論證的開展時(shí)間應(yīng)在項(xiàng)目納入年度開發(fā)計(jì)劃后進(jìn)行，并在實(shí)施方案編制完成后驗(yàn)證，詳細(xì)過程如圖1所示。從各地實(shí)施情況看，因每個(gè)PPP項(xiàng)目都要獨(dú)立開展財(cái)政承受能力論證工作，工作量較大且技術(shù)要求復(fù)雜，大部分項(xiàng)目是在納入年度投資計(jì)劃后，與財(cái)政承受能力論證、實(shí)施方案編制、項(xiàng)目采購等咨詢業(yè)務(wù)一起委托中介咨詢機(jī)構(gòu)實(shí)施。

二、財(cái)政承受能力論證存在的主要問題

（一）均獨(dú)立論證工作量大且效果不佳

從各地實(shí)施情況看，財(cái)政承受能力論證工作基本委托中介咨詢機(jī)構(gòu)實(shí)施，不同的項(xiàng)目由不同的咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，部分咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的全部支出責(zé)任不清楚，特別是擬實(shí)施項(xiàng)目的情況，在編制財(cái)政承受能力方案時(shí)，匯總年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的項(xiàng)目時(shí)，容易出現(xiàn)匯總數(shù)據(jù)不全的情況，部分方案甚至對(duì)于以后年度擬實(shí)施的項(xiàng)目沒有考慮，匯總年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任不準(zhǔn)確，將直接影響財(cái)政承受能力的論證結(jié)果。如某公路PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證就以未來一段時(shí)間暫未計(jì)劃安排其他PPP項(xiàng)目而采用單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行論證；某市污水處理廠項(xiàng)目財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)報(bào)告全部財(cái)政支出責(zé)任為4個(gè)已實(shí)施項(xiàng)目和其他項(xiàng)目合計(jì)14603元進(jìn)行論證，該數(shù)值與該市向社會(huì)發(fā)布的33個(gè)PPP項(xiàng)目總投資343億元相比相差很大。

（二）測算內(nèi)容依賴職業(yè)判斷過多加大操作空間

由于PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任測算較為復(fù)雜，大部分內(nèi)容都建立在良好職業(yè)判斷上，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏和操作經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，操作空間也變得更大。如測算年均建設(shè)成本測算公式有的采用指引的公式也有采用年金現(xiàn)值的測算公式；年均建設(shè)成本的測算基數(shù)也就各不相同，有估算數(shù)、概算數(shù)、預(yù)算數(shù)及經(jīng)過調(diào)整的基數(shù)；折現(xiàn)率有用貸款基準(zhǔn)利率也有用債券利率，不同方法之間造成測算結(jié)果差異很大。如某項(xiàng)目投資造價(jià)10000萬元，擬采用PPP模式建設(shè)，建設(shè)期3年，運(yùn)營合作期20年，假設(shè)投資收益率為10%，折現(xiàn)率為8%。年均建設(shè)成本按年金現(xiàn)值公式{項(xiàng)目全部建設(shè)成本×（1+合計(jì)利潤率）÷[1-（1+年折現(xiàn)率）-20÷（-年折現(xiàn)率）]}計(jì)算為1300萬元，按指引公式[項(xiàng)目全部建設(shè)成本×（1+合計(jì)利潤率）×（1+年折現(xiàn)率）20÷財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期（年）]計(jì)算為2563萬元，如折現(xiàn)率改為4%，同樣指引公式測算，年均建設(shè)成本為1205萬元。

（三）控制標(biāo)準(zhǔn)單一不利于風(fēng)險(xiǎn)防范

《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例”，在執(zhí)行過程中，大部份地區(qū)還是以10%作為控制標(biāo)準(zhǔn)，并沒有結(jié)合具體情況確定具體比例，造成控制標(biāo)準(zhǔn)過于單一，不利于PPP模式的推廣，如存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目，可以造成政府的直接債務(wù)減少，但因PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任增加，而影響了其他PPP項(xiàng)目的推出，就影響建立項(xiàng)目推行PPP模式。部分中介機(jī)構(gòu)為提高財(cái)政承受能力論證通過率，還存在擴(kuò)大一般公共預(yù)算支出統(tǒng)計(jì)口徑和調(diào)整年度增長率等情況。

三、完善財(cái)政承受能力論證的建議

（一）由財(cái)政部門實(shí)施分年度統(tǒng)一測試

在項(xiàng)目識(shí)別階段不進(jìn)行財(cái)政承受能力測試，只有項(xiàng)目納入年度開發(fā)計(jì)劃準(zhǔn)備實(shí)施時(shí)，才由財(cái)政部門統(tǒng)一對(duì)下一年全部納入開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目一并測算，出具財(cái)政預(yù)算支付的承諾責(zé)任書，只要每個(gè)項(xiàng)目的支出責(zé)任在控制范圍內(nèi)財(cái)政保證按約定支付。PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任，只有項(xiàng)目實(shí)施后才形成，納入儲(chǔ)備庫并不構(gòu)成支出責(zé)任，所以PPP項(xiàng)目通過物有所值評(píng)價(jià)，即可納入儲(chǔ)備庫并錄入財(cái)政部綜合信息平臺(tái)，建議在信息平臺(tái)增加社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目響應(yīng)的功能，以驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭，當(dāng)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本有較大的吸引力，準(zhǔn)備實(shí)施納入年度開發(fā)計(jì)劃時(shí)，才統(tǒng)一進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，具體流程見圖2，由財(cái)政部門匯總?cè)甓人许?xiàng)目的進(jìn)行測算，不僅簡化PPP項(xiàng)目的程序，且結(jié)果更為準(zhǔn)確。

（二）簡化測算方法結(jié)果主要作控制指標(biāo)

單個(gè)項(xiàng)目測算方式要簡單，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，便于操作并減少人為因素的影響，測算數(shù)只作為采購社會(huì)資本的采購控制價(jià)使用，并不影響以后項(xiàng)目實(shí)際支付的數(shù)據(jù)。PPP模式是引進(jìn)先進(jìn)的管理和技術(shù)，為給企業(yè)留下更大的創(chuàng)新空間，許多項(xiàng)目政府只約定方案，具體的設(shè)計(jì)由社會(huì)資本實(shí)施，在方案階段對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的支出責(zé)任測算，所有數(shù)據(jù)均建立在預(yù)測的基礎(chǔ)上，很難有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。建議年均建設(shè)成本的測算公式采用年金現(xiàn)值公式，測算基數(shù)采用估算數(shù)，由財(cái)政部門統(tǒng)一合理利潤率和折現(xiàn)率，便于不同項(xiàng)目之間的比較。

（三）支出的控制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與債務(wù)等指標(biāo)相結(jié)合

雖然目前PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任不納入債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍，但財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任實(shí)質(zhì)也加大政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，首先在確定PPP項(xiàng)目支出控制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要與地方政府的債務(wù)規(guī)模相互結(jié)合，如債務(wù)規(guī)模較小的縣市，PPP項(xiàng)目的支出比例可以適當(dāng)增加，當(dāng)債務(wù)規(guī)模較大時(shí)，要嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，有利于加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范；其次直接變現(xiàn)的資產(chǎn)（可以直接出讓的土地）可以適當(dāng)?shù)譁p債務(wù)規(guī)模，從而加大PPP的支出，以保證在財(cái)政困難年度也可保持一定的投資比例。三是當(dāng)年的支出現(xiàn)值也要限制在一定范圍內(nèi)，防止短期內(nèi)大量推出PPP項(xiàng)目，從而影響PPP模式的長期有序推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]周蘭萍.PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)務(wù)[M].法律出版社，2016年05月.

[2]《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）.

[3]《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》財(cái)金[2014]113號(hào).

（作者單位：麗水市財(cái)務(wù)總監(jiān)管理中心）