電信業舉報事件頻發行政復議和訴訟請求權如何明確

江蘇省通信管理局|董宏偉

近期有用戶以修訂后的《行政訴訟法》為由，提起了大量不具有正當請求權的行政訴訟及行政復議，造成行政和司法資源的極大浪費。那么，行政復議和訴訟請求權該如何明確？

近年來，電信及互聯網領域內的舉報事件呈現爆發式增長的趨勢，給電信管理機構造成了巨大的監管壓力。隨著《行政訴訟法》的修訂，行政訴訟案件也開始激增，而經過行政復議后被提起行政訴訟又引發共同被告問題，給各級電信管理機構帶來了極大的訴累。尤其是部分用戶以此為由提起了大量不具有正當請求權的行政訴訟及行政復議，造成行政及司法資源的極大浪費。本文以利害關系人為研究視角，針對此類案件原告或復議申請人是否具有請求權基礎進行討論，并提出相應的對策。

行政法上利害關系人的基本要素

法定性

行政復議及行政訴訟考查的利益是行政法律范疇內應受到保護的利益，而不是事實利益。《行政復議法》第十條、《行政訴訟法》第二十五條及《中華人民共和國行政復議實施條例》第二十八條規定的行政復議、行政訴訟應予受理的情形，明確了申請人與具體行政行為要有利害關系。

這種利害關系，必須是行政法律范疇內的利害關系，即行政機關的具體行政行為引發了相對人的利益變化。在具體案件處置過程中，大量行政復議與行政訴訟的申請人及原告所依據的請求權，實質上建立在其認為自己的民事權益遭受損害的基礎上，由此導致其提起行政復議或行政訴訟缺乏法定性條件。

實際上，當前我國法律體系分為民事、行政、刑事3種類型，其保障的法律權益均有一定的范圍，雖然部分案件可能存在橫跨這一范圍的情況，但也要看其所損利益是何種性質的利益，方能觸發何種類型的訴訟。

關聯性

行政復議申請人與行政訴訟原告受到侵犯的利益必須與具體行政行為具有法律上直接、充分的聯系，即舉報人的法律權益受損系由行政機關具體行政行為所引發。在多數舉報案件的處理過程中，絕大多數舉報人由于與被舉報人之間的民事糾紛產生法律權益損失，由此向電信管理機構提告，電信管理機構對于舉報的處理結果與舉報人此前的法律權益受損并無關聯性。

例如，用戶與企業之間因民事糾紛發生爭議，用戶私益受損，其以該企業無證經營為由訴電信管理機構不作為，并導致其經濟損失，顯然二者間不存在關聯性，該訴請不成立。實際上，目前電信行業大量行政訴訟，均是由企業與用戶之間的民事糾紛而引發的，且此類訴訟具有較強的重復性，其中多數案件中用戶的經濟損失與電信管理機構的履職行為沒有直接的關聯性。

相對性

一個舉報可能會引發若干個具體行政行為，并非每一個具體行政行為都與舉報人存在行政法上的利害關系。行政復議申請人及行政訴訟原告主張的權利應是其自身的權利，而不是他人的權利，也不能是社會公共利益，否則就違反了相對性要求。

例如，甲與某公司發生民事糾紛，在糾紛處理過程中，甲發現該公司未取得增值電信業務許可證，遂舉報至通信管理局，要求查處。經通信管理局調查，發現該公司確屬無證經營，但經查發現沒有違法所得或違法所得不足5萬元，便對該公司做出責令改正、罰款10萬元的行政處罰。舉報人不服，認為處罰過輕，提起訴訟。對于本起訴訟，顯然原告不具有訴訟的主體資格。然而，如通信管理局在收到舉報后不予理睬，或未在法定期限內予以答復，則舉報人由此享有訴權。

舉報人行政復議、行政訴訟請求權的行使范圍

行政法意義上的請求權

行政復議、行政訴訟得以成立，其首要的前提在于發起人具備了行政法意義上的請求權，這也是復議機關及人民法院審查相關訴請的核心要素。法律、法規或者規章規定的舉報請求權，在于促使行政機關對于舉報事項發動行政權。如果行政機關發動了行政權，并將調查處理結果告知舉報人，就屬履行了法定職責。

如果舉報人對調查處理結果不服，其提起訴訟的目的是想為被舉報人施加壓力。例如，電信管理機構依法對企業處以責令改正并予以警告的行政處罰，而用戶認為應該并處罰款100萬元，則用戶的訴求需要法律上明確規定了其具有相關的權利。因為實施或者加重對于被舉報人的處罰，應依賴于法律、法規或者規章是否規定了為被舉報人施加壓力的請求權。

行政復議、行政訴訟案件中請求權的行使范圍

《行政復議法》第六條及《行政訴訟法》第十二條列舉了十一類行政復議及十二類行政訴訟的受案范圍。就行政復議而言，前十類均明確了具體行政行為的直接對象才具有行政復議請求權，已排除舉報人依據此十類情形提起行政復議的合法性條件。第十一類規定的“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”為一兜底性條款，筆者認為該條未排除具體行政行為的直接承受者方能具備行政復議請求權的這一特質；對于《行政訴訟法》而言，除第十二條第二款為兜底條款外，其列舉的十二項受案范圍亦有明確的指向，其立法思路與《行政復議法》一致。

由此，舉報人針對其提起的舉報件，在如下范圍內方能具有行政復議及行政訴訟請求權：一是不作為或部分不作為，直接不處理或無法定事由的情況下拒絕處理舉報人的舉報件，此亦包括行政機關可能存在的部分不作為的情況；二是超期限答復，未在法定期限內處理舉報人的舉報件并做出答復；三是與舉報相關聯的侵害舉報人合法權益的其他具體行政行為。

合理審查舉報人行政復議、行政訴訟請求權

審查舉報人請求權可以成為電信管理機構應對極少數“專業戶”的有效手段

任何案件的啟動，均需發起方具有請求權為基礎，而具有請求權的基本要素，一是復議請求人或原告對爭議具體行政行為具有法律上的利害關系，而不能放大至所有直接或間接與被訴行政行為有聯系的當事人都是利害關系人；二是復議請求人或原告所主張的權利或利益存在被爭議具體行政行為侵害的可能性，如互聯網企業因涉嫌合同欺詐與用戶發生民事糾紛，此糾紛與該互聯網企業是否具有增值電信業務許可證并不具有行政法上的利害關系。

對舉報人行政復議、行政訴訟請求權的合理運用，主要體現在對舉報人行政復議申請人及行政訴訟原告資格的限制上。在實務過程中，部分舉報人認為電信管理機構應當實施或者加重對被舉報人的處罰，并由此提起行政復議、行政訴訟的案件大量存在，這是此類人員濫用行政復議、行政訴訟請求權的集中體現。

尤其是行政訴訟案件的處理過程中，由于目前行政訴訟系立案登記制，只要滿足原告認為具體行政行為侵害了其合法權益、有明確的被告、有具體的訴訟請求及事實理由、屬于法院受案范圍及受訴法院管轄4個條件，均可予以立案。但是，被訴機關在答辯過程中，如發現原告與所訴具體行政行為不具有行政法上的利害關系，則可直接以此為由進行答辯，如法院予以采信，則案件可不必進入審理程序而直接予以裁駁，從而節省了大量的行政與司法資源，也對極少部分目的不單純的用戶濫用訴權的行為進行了有效的制約。

堅持依法行政是減少行政復議、行政訴訟的關鍵

在我們的慣性思維中，與行政機關相比，用戶處于一個相對比較弱勢的地位，需要法律予以傾斜保護。然而，這種保護的前提在于不違反現有法律規定，更不應成為部分人員以此為手段實現其不當利益的工具，從而在實質上損害了法律的公平與公正。

誠然，從利害關系人的角度來限制部分人員行政訴訟、行政復議請求權，是一種在法律技術上應對部分專業戶濫用權利、肆意增加電信管理機構及人民法院的負擔的有效手段。然而，從服務為民的角度出發，行政機關在處理各類用戶提起的舉報案件時，也應從審慎、合法的角度嚴格執法，履行相應的法律職責，此系行政機關依法行政的基本要求，也是從源頭上減少行政復議、行政訴訟案件的關鍵。