政府市場(chǎng)社會(huì)協(xié)同推進(jìn)三江源國(guó)家公園體制建設(shè)研究

一、中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的概況

2013年，政府提出要在構(gòu)建生態(tài)文明制度體系中建立起國(guó)家公園體制，目的是保護(hù)大面積特殊的自然文化資源的原真性，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局。這是在當(dāng)代世界保護(hù)與發(fā)展主題下，中國(guó)政府進(jìn)行的一項(xiàng)重大生態(tài)文明實(shí)踐活動(dòng)。構(gòu)建國(guó)家公園體制的核心是要處理好自然資源利益相關(guān)方的管理權(quán)限劃分及相互關(guān)系等重大問題，包括土地、主體、模式、機(jī)制、投入等方面（唐小平，2014）。當(dāng)前中國(guó)保護(hù)地種類和數(shù)量較多，管理理念、目標(biāo)、制度等存在差異，零碎化、多頭化等問題突出，國(guó)家公園將多個(gè)保護(hù)地整合在一起，成立了國(guó)家公園管理局統(tǒng)一管理，但仍然存在多方利益不協(xié)調(diào)、缺乏資金、地方發(fā)展矛盾等問題。截至目前，一共在9省10個(gè)地方開展了國(guó)家公園體制試點(diǎn)。2017年9月，中辦、國(guó)辦正式印發(fā)“建立國(guó)家公園體制總體方案”。這意味著國(guó)家公園體制頂層設(shè)計(jì)基本完成，國(guó)家公園體制建設(shè)邁出了重要一步，但國(guó)家公園的實(shí)際管理和運(yùn)營(yíng)仍存在諸多問題，主要表現(xiàn)在政府“一肩挑”，市場(chǎng)和社會(huì)參與途徑匱乏。方案明確，到2020年，中國(guó)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成。目前，正值試點(diǎn)的攻堅(jiān)時(shí)期，發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)的能動(dòng)性和協(xié)調(diào)性能夠深入推進(jìn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，真正建成中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家公園體制。

二、三方參與國(guó)家公園體制建設(shè)的重要性和必要性

2017年9月，印發(fā)的“建立國(guó)家公園體制總體方案”，方案指出要建立健全政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與國(guó)家公園保護(hù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，探索社會(huì)力量參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)新模式。可見政府、市場(chǎng)、社會(huì)是建立國(guó)家公園體制必不可少的三個(gè)部分。在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)也是推動(dòng)我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要保障。由此，看出三方是國(guó)家公園體制建設(shè)的必要條件。

三、三江源國(guó)家公園實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及問題

堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，這是三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的第一原則。以政府主導(dǎo)的國(guó)家公園體制試點(diǎn)成果豐碩。

（一）管理機(jī)構(gòu)

成立國(guó)家公園管理局，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。在3個(gè)園區(qū)分別設(shè)立管理委員會(huì)，將國(guó)家公園所在縣涉及自然資源管理人員、資源環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行整合。但管理權(quán)屬不清、職能交叉、執(zhí)法力量分散等問題仍然存在。

（二）運(yùn)行機(jī)制

園區(qū)建設(shè)、管理和運(yùn)行等所需資金逐步納入中央財(cái)政支出范圍，實(shí)行管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分立和鼓勵(lì)社區(qū)居民經(jīng)營(yíng)并實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，一定程度上解決了生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的矛盾。將國(guó)家公園體制試點(diǎn)與打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)相銜接是現(xiàn)階段一大亮點(diǎn)。通過科學(xué)設(shè)置并較大幅度擴(kuò)大生態(tài)管護(hù)公益崗位規(guī)模，并建立牧民生態(tài)管護(hù)業(yè)績(jī)與收入掛鉤機(jī)制，促進(jìn)了社區(qū)繁榮。但其他社會(huì)主體參與國(guó)家公園共管渠道仍少。

（三）資金項(xiàng)目

對(duì)保護(hù)治理資金和項(xiàng)目進(jìn)行整合，按照三江源生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、一體化管理。但資金來源主要是財(cái)政撥款，無法滿足國(guó)家公園的持久管理和運(yùn)行，社會(huì)投資渠道少。

四、三方協(xié)同參與國(guó)家公園體制建設(shè)對(duì)策

（一）政府將公共治理權(quán)逐步放權(quán)給市場(chǎng)和社會(huì)

建立國(guó)家公園的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全民公益性，因此，從這一維度看，國(guó)家公園體制試點(diǎn)屬于社會(huì)公共事業(yè)。政府一般被視為社會(huì)公共利益的主要代表者，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配，履行對(duì)公共事務(wù)管理職能，能夠有效解決公共產(chǎn)品與公共服務(wù)中普遍存在的問題。公共治理權(quán)若交由市場(chǎng)則在一定程度上實(shí)現(xiàn)了高效，但可能出現(xiàn)公共利益私有化。現(xiàn)代多中心治理理論突破了非政府即私人的思路，在多中心治理理論視野下，市場(chǎng)和政府、社會(huì)一樣，都是公共事物治理的有效主體和制度安排，依靠多個(gè)相互獨(dú)立的行為單位而不是單一的由政府來生產(chǎn)和提供公共物品。由于我國(guó)的政治制度，政府主導(dǎo)著公共資源的分配，公共治理權(quán)由政府掌控，一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源的合理分配，但隨著社會(huì)發(fā)展速度加快以及公民對(duì)美好生活日益增長(zhǎng)的需要，政府在分配社會(huì)資源上出現(xiàn)了效率變低、回應(yīng)性減弱等特點(diǎn)，這給政府帶來了極大挑戰(zhàn)和壓力。因此，政府將公共治理權(quán)逐步放權(quán)給市場(chǎng)和社會(huì)有利于為自身減壓，也能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制回應(yīng)性強(qiáng)、效率高的特點(diǎn)，促進(jìn)公共物品供給質(zhì)量、效率和回應(yīng)性的提高。

（二）充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

政府的主導(dǎo)作用即政府以較高“政府強(qiáng)度”、政府能力及“政府質(zhì)量”，高效推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。國(guó)家公園體制建設(shè)需要以政府為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)各部門利益，以頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)國(guó)家公園體制建立，目前已經(jīng)形成一系列成果。成立了三江源國(guó)家公園管理局統(tǒng)一管理；調(diào)整土地權(quán)屬，明確土地用途；建立自然資源確權(quán)登記制度；試點(diǎn)區(qū)的財(cái)政來源還不夠明晰；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還有待完善等。而這些則需要政府不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，在保障國(guó)家公園全面公益性屬性基礎(chǔ)上，完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，補(bǔ)償機(jī)制。首先，是建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制，破解“權(quán)”的難點(diǎn)；其次，是建立資金保障制度，引入多元化投融資機(jī)制和資金保障機(jī)制，破解“錢”的難點(diǎn)。

（三）激發(fā)市場(chǎng)積極性

國(guó)家公園的建設(shè)以及引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用褶D(zhuǎn)換生產(chǎn)生活方式均需大量資金投入，目前國(guó)家公園的管理和運(yùn)營(yíng)主要靠國(guó)家財(cái)政撥款，無法滿足國(guó)家公園長(zhǎng)期建設(shè)的實(shí)際需要。市場(chǎng)具有融資功能，對(duì)資源配置具有決定性作用，因此在允許經(jīng)營(yíng)的功能區(qū)或者國(guó)家公園周邊區(qū)域調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與積極性，能夠有效解決資金短缺問題，有助于輔助政府解決社區(qū)居民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)繁榮。探索建立國(guó)家公園建設(shè)多元化投融資機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段，研究制定有利于國(guó)家公園建設(shè)的投融資、稅收等優(yōu)惠政策，拓寬融資渠道，吸引各類社會(huì)資金和國(guó)際資金參與國(guó)家公園建設(shè)，有助于推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)，破解“錢”的難點(diǎn)。

（四）健全社會(huì)廣泛參與機(jī)制

健全的社會(huì)廣泛參與機(jī)制是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園管理和運(yùn)行的長(zhǎng)效化機(jī)制，體現(xiàn)了國(guó)家公園國(guó)家所有、全民共享的國(guó)家利益和全民公益性。三江源國(guó)家公園位于高海拔、少數(shù)民族地區(qū)，社會(huì)發(fā)育程度低，人口數(shù)量少而面積極大，因此有引入社會(huì)力量參與必要性。隨著社會(huì)主體能力和素質(zhì)不斷提升，社會(huì)主體對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)的知情和參與需要也在不斷提升，這有助于破解“人”的難點(diǎn)。

1.公民建設(shè)

十九大報(bào)告中闡述了當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，即人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要同不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。生態(tài)環(huán)境成為當(dāng)前人們切實(shí)關(guān)心的問題。三江源作為“中華水塔”，是我國(guó)乃至亞洲的重要安全生態(tài)屏障，也是自然生態(tài)系統(tǒng)和民族文化原真性保存較好的地方，逐漸進(jìn)入了公眾視野，公眾對(duì)三江源的生態(tài)保護(hù)極為關(guān)注，公眾的監(jiān)管逐漸成為規(guī)范國(guó)家公園體制建設(shè)的重要手段。

2.非營(yíng)利性組織

近年來，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、環(huán)保教育以及社區(qū)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的非營(yíng)利性綠色環(huán)保、教育組織逐漸興起。它們的成員一般都是具有高學(xué)歷的高素質(zhì)人才。一方面，它們聯(lián)合群眾開展自然教育。另一方面，它們著力于探索鄉(xiāng)村、城市生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的可持續(xù)性道路。這與當(dāng)前國(guó)家公園建設(shè)遇到的問題極為對(duì)應(yīng)，它們的參與有助于改善當(dāng)?shù)氐慕逃|(zhì)量，能協(xié)助國(guó)家公園的管理。

3.社區(qū)居民建設(shè)

當(dāng)前三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)進(jìn)程中，創(chuàng)新性地引入社區(qū)共管機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)牧民群眾主體作用的保護(hù)管理機(jī)制。例如，按照山水林草湖一體化管理要求，進(jìn)一步科學(xué)合理擴(kuò)大生態(tài)管護(hù)公益崗位規(guī)模，使牧民由草原利用者轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)生態(tài)為主，兼顧草原適度利用，建立牧民群眾生態(tài)保護(hù)業(yè)績(jī)與收入掛鉤機(jī)制。鼓勵(lì)引導(dǎo)當(dāng)?shù)啬撩駞⑴c國(guó)家公園建設(shè)，扶持他們從事公園生態(tài)體驗(yàn)、環(huán)境教育服務(wù)，從事生態(tài)保護(hù)工程勞務(wù)、生態(tài)監(jiān)測(cè)等工作，使牧民在參與生態(tài)保護(hù)、公園管理和運(yùn)營(yíng)中獲得穩(wěn)定收益。在國(guó)家公園體制試點(diǎn)中，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，通過發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社，嘗試將草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)為園區(qū)特許經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)支持牧民群眾以投資入股、合作、勞務(wù)等多種形式開展多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，從中獲得收益，走出一條生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的發(fā)展道路。

4.志愿者服務(wù)

志愿者是實(shí)現(xiàn)三江源國(guó)家公園持久管理的很好補(bǔ)充。志愿服務(wù)具有“志愿性、無償性、公益性、組織性”等特點(diǎn)，深受廣大群眾的肯定。三江源國(guó)家公園人均管護(hù)面積超過1km2，補(bǔ)充志愿服務(wù)隊(duì)伍有助于管護(hù)效率提高。志愿者能夠輔助開展各種類型的公益、自然教育、社區(qū)繁榮等活動(dòng)，可以極大地節(jié)省管理成本，還無形的為國(guó)家公園樹立起“全民共建、全民共享”的形象。因此，面向全世界建立統(tǒng)一的志愿服務(wù)平臺(tái)，完善志愿服務(wù)管理機(jī)制極有必要，這為國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”的目標(biāo)奠定了群眾基礎(chǔ)。