國家戰略下的長三角之問

吳明華 姚成二

“與其說是國家看到了長三角的重要性，還不如說長三角所提供的經驗，恰恰有助于解決新時期國家發展面臨的一系列重大問題。”

為什么是長三角？

《決策》：習近平總書記在進博會這樣重大的國際場合，宣布長三角一體化上升為國家戰略，背后有什么樣的時代背景和戰略深意？

石磊：為什么是長三角？改革開放特別是1991年浦東開放開發以來，長三角走了一條以開放引領改革之路，以開放對接國際市場，以開放用好兩個市場資源，建立了這個機制。而這恰好在一定程度上回答了國家關心的一個重大問題，就是擴大開放。

40年來，中國幾乎所有重大的改革措施，都是因發展導致開放，由開放促進改革，走了一條問題導向的發展之路。尤其是當改革面臨瓶頸的時候，通過開放一下明朗了很多，因為只有開放才能知道自己的問題在哪兒。為什么國家現在提出進一步擴大開放？除了應對國際大格局的變化以外，很重要的因素是總結改革開放40年成功的重要經驗，就是借開放促進改革、借改革促進了發展。我們首先要站在國家層面把這個問題想清楚。

長三角上升為國家戰略，與其說是國家看到了長三角的重要性，還不如說長三角在引領國家發展過程中，它所提供的經驗，恰恰有助于解決新時期國家發展面臨的一系列重大問題。

從長三角自身發展的基礎來看，浦東開放開發以來，長三角內部城市之間，形成了以上海為中心的經濟地理意義上的城市群，更重要的是形成了長三角內部有效的分工結構。這是長三角相比其它地區的優勢。通過國際貿易引導，發揮各自稟賦優勢，形成了長三角內部的市場一體化。

長三角政府間的聯席會，已經形成了常態化的協調機制，區域一體化在全國做得最好，市場分割問題一定程度上得到解決。各地在一體化發展中逐步意識到，與其畫地為牢不如平臺共建，與其各自為政不如共同協調。所以，國家總結了長三角經驗，并上升到國家戰略的高度。

為什么是這個時候？這次總書記特別強調長三角在國家戰略體系中的地位，有兩個原因：一是中國完成了40年高增長之后要走向高質量發展。目前來看，整體發展質量較高的是長三角，長三角這些年積累起來的經驗，一定意義上可以支撐國家未來高質量發展的重大戰略安排。

二是當前國際環境、國內經濟結構的大調整。總書記在進博會開幕式上的講話，特別強調國際市場大格局的不確定性在增加，國內經濟發展的不確定性在增加，兩個不確定性意味著什么？意味著原有一些增長機制難以支撐未來的增長，需要動能轉換;原有借全球化參與國際分工體系來引領改革、促進發展的機制，也出現很多新的變化。針對這兩個不確定性，國內如何進一步做大市場空間，如何形成區域之間更好的聯動關系？需要借助長三角要素集聚效應顯著、城市增長極效應最強的優勢，形成新的區域一體化發展格局，借此來緩解經濟結構上的矛盾。

長三角未來要貫徹高質量發展的要求，以過去40年的基礎來引領創新發展，積累動能轉換的經驗。這意味著，長三角新時期面臨比過去更緊迫的任務、更重要的使命。

如何各揚所長？

《決策》：長三角更高質量一體化的關鍵是，“上海要進一步發揮龍頭帶動作用，蘇浙皖各揚所長”。如何深刻把握并落實這一要求？

周振華：長三角更高質量一體化發展，意味著區域結構可能會發生一些重大變化。從原先層級制、等級制結構，變成一種水平分工協同的結構。長三角城市雖然有層級，但總體上差距不是很大，而且各有所長，這種特長也比較明顯。原先上海作為核心城市，對周邊擴散輻射，長三角很多城市也紛紛提出接軌上海、融入上海，今后在結構上會發生重大變化。

從周邊城市來說，不是接軌、融入上海，不是簡單地接受上海輻射，也不是簡單地承接上海的產業轉移，而是各自要在某一項功能方面做大做強，在某一類產業上做大做強，甚至超過上海，這樣上海和周邊城市就是水平分工，形成一種互相融入、互相融合的格局。

上海本身有些非核心功能，也要往外疏解，這些功能在其他城市可能比上海更強。比如，杭州互聯網經濟比上海強，這正好與上海國際金融中心形成水平分工協同;安徽在科技創新方面一些功能強大，和上海建設具有全球影響力的科創中心，也是一種互補。

最近，“深圳要超越上海”、“上海要成為杭州的后花園”等說法，在網絡上比較流行。這對上海好像很有刺激，但在城市功能和產業分工中，其他城市某些方面做的強，并不會替代上海國際金融中心的地位，反而是互補性的。上海也在轉變這個觀點，上海建設全球卓越城市，不是建設一個全能城市，所有功能都要比人家強，這不現實。上海只要突出全球城市的核心功能，其他功能都要疏解，這樣才能在長三角形成水平分工，才會產生雙向流動，而不是單純從高點流向低點。這也是今后長三角一體化的一個重大變革。

在推進更高質量一體化的過程中，能不能有一個長三角的統計？而不是各個省市自己統計，因為GDP統計帶有導向性。上海一些非核心功能和產業，不愿意往外走，往外走GDP就減少一大塊，如果淡化省市GDP，強調長三角的GDP成長，就會形成正向引導。在一些發達國家，區域統計資料很全，個別城市統計資料倒不是很全。所以，上升為國家戰略后，在區域一體化方面需要提高一個能級，不能停留在過去的水平上。

今后，長三角區域各個城市都要發揮“借用規模效應”。如果不借用規模最后就是攤大餅式的擴張，你的一些功能讓更有比較優勢的城市去做，其實是借用了別人的城市規模空間，做了以后是一種互補，而不是喪失了這個功能。如果各個城市都有自己的核心功能和產業，互相之間的水平分工協同，那么“借用規模效應”就會越來越大，互相之間聯合會產生更大的能量。

深度同城化時代突破口在哪？

《決策》：新時期長三角一體化將會面臨哪些難點？如何突破瓶頸？

王振：區域一體化對中國發展非常重要，但是一體化推進需要解決很多的瓶頸問題。上升為國家戰略，就是要求長三角去挑戰、去突破，國家戰略是責任是使命，不是躺著給資源，是要你去干難的事，跟當初改革開放一樣，開始很難，后來就嘗到甜頭了。

長三角一體化20多年走到現在，成效顯著，但也發現層次越高難題越多。這些問題單靠地方是很難解決的，需要靠國家的頂層設計支持。

現在的一體化跟以前不是一個層級了，長三角已經進入到深度同城化時代。過去是高速公路時代的同城化，現在進入高鐵、互聯網時代，物質基礎不一樣了，而且長三角地區之間發展差距大大縮小。同時，戰略坐標也不同了，世界級城市群需要更高程度一體化。

過去，長三角更多的是經濟、基礎設施、能源等一體化。深度同城化時代，一體化不是單一的，而是多領域的，其中要素市場一體化、區域治理一體化、民生共享發展一體化，這三方面難度最大、最難突破，也是最重要的。要破除這么多年來的行政分割和壁壘，實現更多方面的一體化，任務很重。

深度同城化時代，一體化怎么推進？其中有兩點比較關鍵，一是載體很重要，誰去推進一體化？載體主要是機構，要有更多的覆蓋到長三角各個地方的機構，來承擔這個使命。比如通過基金，長三角產業基金、生態基金、教育基金，還有基礎設施、公共服務等領域都可以設立基金。我們希望有一批市場化、產業化的機構，這就是載體。還有各種各樣的民間載體，比如高校聯盟、智庫聯盟、社會組織聯盟等，要讓聯盟發展成為跨區域的社會組織，他們可以做很多事。

二是制度與政策的突破。現在地區之間很多政策不一樣、標準不同，比如高科技企業認定標準不一樣，食品安全標準也不一樣。在制度層面，比如新安江生態補償，還只是一個協議，沒有制度性規則，生態補償沒有法律條文和制度安排。還有產業轉移、科技孵化等方面，如何建立利益分享機制，都需要制度。這些問題正是更高質量一體化要面對的，僅靠協商沒用，需要制度建設。

有了國家戰略上的頂層支持，地方可以推動立法。比如生態補償、基礎設施維護、生態環境、民生等方面，這些難題要靠地方合作立法來解決。國外區域性的聯席會議形成的條文，視作法律法規。放在長三角更高質量一體化發展來看，三年行動計劃能不能視同各地必須遵循的法規？這些問題要是突破了，長三角一體化發展就會上一個新臺階。

在某一類產業上做大做強，甚至超過上海，這樣上海和周邊城市就是水平分工，形成一種互相融入、互相融合的格局。