我國高等職業教育政策的歷史演進、現實問題與改進路徑

金哲

摘要：自20世紀80年以來，我國高等職業教育政策大致經歷了外延建設與內涵建設兩個重要時期。目前，高等職業教育政策配套體系不完善、政策本體操作性不強、政策定位不明確、財政投入政策存在偏頗等成為高等職業教育政策發展的主要問題。因此，應從完善高等職業教育政策法規體系、提高政策本體可操作性、明確政策定位、改善財政投入政策四個方面，推進我國高等職業教育政策的合理化與科學化。

關鍵詞：高等職業教育政策；演進；現實問題；改進路徑

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2018）02-0005-05

在我國高等職業教育發展歷程中，政府出臺的教育政策不僅對提高整體國民素質、推動經濟發展起到積極作用，而且也使得高等職業教育出現了新的生機與活力。盡管教育政策的出臺引領著我國高等職業教育事業的穩步發展，但在某種程度上仍然不可避免地出現了諸多問題。因此，有必要對我國高等職業教育政策演變的過程進行梳理，以呈現高等職業教育政策存在的現實問題，并為這些現實問題尋求有效的解決之策。

一、高等職業教育發展的政策演進

我國學界一般認為，政策是指在特定時期國家機關或執政黨為了實現既定的目標與任務所采取的行為規范和價值準則的總稱。它是一種政治意志的體現，具有權威性、整體性、目的性以及動態性等特點。而教育政策則是教育領域的價值或資源進行權威性分配的必然產物，特別是近些年，國家與政府部門多次下發教育政策文件，明確指出要不斷擴大高等職業教育規模，提高教育教學質量。但由于在特定歷史時期，高等職業教育政策與法規體系不健全，以致于不能滿足職業教育發展的需要，進而經歷了一個歷史賡續的過程。考察我國20世紀80年代以來高等職業教育的政策演進，大致分為以下幾個時期。

（一）高等職業教育政策外延建設時期

1.高等職業教育政策初創時期（1983—1990年）

1983年4月《國務院批轉教育部、國家技委關于加速發展高等教育的報告》倡導：“對經濟發展較快的大、中等城市，大企業要舉辦高等專科學校和短期職業大學，并為本地區與單位培養人才。[1]”1985年5月《中共中央關于教育體制改革的決定》是我國教育體制改革的開端，《決定》不僅首次對高等職業技術教育進行了闡述，而且將職業技術教育與高等職業技術院校作為發展重點，以形成結構合理的職業技術教育體系。在1986年召開的全國首屆職業技術教育工作會議，主要有兩部分內容值得關注：其一，明確了該階段職業技術教育的發展目標；其二，總結了幾年來職業技術教育取得的顯著成就以及亟待解決的問題。

從該階段的政策發展來看，盡管國家政策對高等職業教育定位、辦學方向、管理體制、辦學模式與辦學特色等方面進行了探索，并為以后高等職業教育政策的調整與發展打下了基礎，但由于對高等職業教育管理缺乏足夠的經驗，對教育教學與培養方式的特點不夠鮮明，致使人才培養與社會需求之間存在很大的差異。

2.高等職業教育政策調整時期（1991—1995年）

1991年1月，國家越來越意識到普通高等學校辦學質量的重要性，據此出臺了《關于加強普通高等專科教育工作的意見》政策文件。1993年2月《中國教育改革和發展綱要》出臺，標志著我國高等職業教育體制改革進入了一個全新階段。《綱要》提出將社會各界參與到高等職業教育辦學體系中，以形成全方位的辦學格局。1994年6月召開第二次全國教育工作會議，提出了“三補（將高等專科學校、職業性大學以及成人高等院校進行改革）一改（將中等專業學校舉辦成高等職業教育班）”的政策措施。1995年10月，國家教委在強調教育質量問題的基礎上又闡述了高等職業教育在教育體系中的作用與地位，并頒布了《關于推動職業大學改革與建設的幾點意見》的政策文件。

從該階段的政策發展來看，國家為高等職業教育的發展提供了具體而詳盡的政策依據，并提出了“三補一改”方針，調整了高等職業教育的基本格局，并為高等職業教育的良性發展奠定了理論基礎。但由于出現了某些失誤，如忽略了高等職業教育的辦學質量、“三改”學校的探索出現了困境等，阻礙了我國高等職業教育的發展。

3.高等職業教育政策發展時期（1996—2003年）

1996年5月《中華人民共和國職業教育法》正式頒布，該法不僅標志著我國高等職業教育以法律形式固定下來，而且也是我國實施依法治教的重要體現。1997年9月，國家教委在《關于高等職業學校設置問題的幾點意見》提出：高等職業教育的質量得以提升；就必須對高等職業學校的發展制定詳細標準。1998年8月《中華人民共和國高等教育法》應運而生，在此法的相關條款中不僅確立了高等職業教育的法律地位，全面系統地回答了高職教育發展中的重大問題，而且也為我國高等職業教育走向依法治教的道路提供了重要的法律依據與法律保障。1999年1月，國家計委與教育部聯合印發《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》，提出了高職畢業生不包分配、不發教育部印制的畢業證內芯、不發普通高等學校畢業生的就業派遣報到證；教育事業費以學生繳費為主、省級財政補貼為輔，即“三不一高”教育政策[2]。進入21世紀，國務院連續出臺了一系列與高等職業教育相關的政策與法規文件。如2000年1月，《關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》提出了高職高專在人才培養模式上的基本方針和基本思路[3]。2002年7月發布的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》對我國高等職業教育的長足發展具有重要意義。《決定》明確規定了我國高等職業教育發展的新目標、改革的新工作等內容；明確指出要不斷擴大我國職業教育辦學規模數量，從而進一步構建現代化職業教育體系等。

從該階段的政策發展來看，國家頒布的相關政策與法規日臻完善，既確定了我國高等職業教育的法律地位，實現了高等職業學校發展有章可循、有法可依，也明確了我國高等職業教育的發展思路以及人才培養目標等，從而使高等職業教育健康、和諧、有序地發展。endprint

（二）高等職業教育政策內涵建設時期

我國高等職業教育政策在順應社會時代發展需求、關注人才培養模式、提高整體教育質量的同時，從2004年開始逐漸趨于理性化與穩定化，進而轉向了內涵建設階段。自當年始，在頒布的《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》文件中涉及高等職業教育方面的內容有：一是明確指出了我國職業教育在教育發展中的重要性，二是對提高高等職業教育質量問題給出具體意見。2005年10月，在全國職業教育會議召開后下發的《國務院關于大力發展職業教育的決定》中首次對重點建設100所示范性職業院校以及1000所示范性中職學校的未來發展戰略進行部署。2006年11月，《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》對提高高等職業教育質量問題具有很強的理論與實踐意義，該文件十分詳盡地將教育教學質量問題加以分析，并提出要加大課程建設、大力推行工學結合、注重學生實踐能力的培養等方面的改進措施。2009年2月，教育部印發《關于加快高等職業教育改革促進高等職業院校畢業生就業的通知》，《通知》的內容主要是圍繞高等職業教育畢業生的就業率問題進行闡述。2010年《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）的頒布實施對我國教育事業的發展具有綱領性作用，該《綱要》對當前我國職業教育的發展進行了全新規劃，同時將提升教育質量作為工作重點，著力提出校企合作等。

從該階段的政策發展來看，國家確立了高等職業院校的辦學思路與發展進路，建立起現代職業教育體系與制度，保障了高等職業教育質量的提升，強調了高等職業教育的就業導向等，從而促進了我國教育事業發展日趨合理化、科學化與持續化。

綜上所述，國家在頒布相關政策與法規上采取了較為務實的、循序漸進的政策執行方式，以順應教育事業的實際發展狀況與社會經濟的發展要求為理念，指出我國高等職業教育發展需要一個不斷探索的過程，由宏觀到微觀，由局部到整體，為保障我國高等職業教育的發展奠定了堅實的基礎，并指明了前進方向。

二、高等職業教育政策的現實問題

回顧歷史，正視現實。我國高等職業教育政策法規的連續發布與不斷調整，既表明了國家對高等職業教育的廣泛認可與高度重視，同時也說明在高等職業教育發展中還面臨著諸多問題與矛盾。從整體上看，高等職業教育政策的現實問題主要表現為政策配套體系不完善、政策本體操作性不強、政策定位不明確以及財政投入政策存在偏頗。

（一）高等職業教育政策配套體系不完善

我國高等職業教育政策配套體系就是將相關教育政策的實施細則與實施條例作為配套設計，以各地方政府的相關教育政策與法規作為支持和配合。目前，我國現行的教育法律在數量上已初具規模，但從內部結構上仍然存在不平衡性，甚至還未形成上下有序、內容涵蓋廣、完整統一的教育法律體系[4]。

在法域面上，盡管全國人大通過并頒布《教育法》《職業教育法》《高等教育法》等已有多年，但這些教育法律條款更多的是在強調宗旨性與原則性，甚至存在著教育法律覆蓋范圍不全面現象。如在這些教育法律文件中涉及到高等職業教育內容的條款寥寥無幾，這就使得高等職業教育幾乎成了法律調整和規范的真空地帶。

在實踐層面上，國家在出臺高等職業教育政策與法規的同時，仍然會呈現諸多新情況。如我國現代高等教育體系分為高等職業教育與普通高等教育兩種類型，它們之間所采取的培養模式截然不同，前者偏重于技能，后者側重于理論知識，而在實踐中我國并未將兩種培養模式區別對待，后續的配套措施更沒有做出明確的說明。

（二）高等職業教育政策本體操作性不強

在過去的幾十年間，盡管國家各級行政部門已經頒布了百余部與高等職業教育相關的政策與法規，但總體操作性差，政策難以落實是阻礙我國高等職業教育發展的最大弊病。

首先，高等職業教育在政策條文上用語比較宏觀、抽象，甚至在具體問題上并未做出詳盡的規定與說明。如《教育規劃綱要》中“加強教師隊伍建設”一章指出：“提高教師專業水平和教學能力、要加強‘雙師型職業院校教師隊伍建設”[5]。從該政策中不難看出，教師專業水平和教學能力是我國當前高等職業教師隊伍建設的核心，但由于政策與法規內容過于寬泛，甚至缺少相關的配套機制與保障措施，最終導致教師隊伍建設面臨諸多困境與挑戰。

其次，在我國高等職業教育相關政策與法規中，還留有一部分“意見”“暫行”“試行”等名稱，這些名稱已經使用多年，其硬性規定程度較低。另外，對這些法律、法規名稱既不能及時的修改，也不作為正式的法規發布，這必然會降低高等職業教育政策法規的效力性和權威性，最終影響我國依法治教的整體進程。

（三）高等職業教育政策定位不明確

政策定位決定了我國高等職業教育的培養目標、辦學宗旨、教育模式等。在高等職業教育快速發展的同時，其政策定位也產生了一系列問題。

已頒布的教育法律、政策與法規并未對高等職業教育地位做出明確規定。盡管我國明確了職業教育是教育體系組成的一部分，但尚未對高等職業教育地位給予準確說明，這就使得我國高等職業教育處于尷尬地位。如《高等教育法》第六十八條明確規定：“高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校”[6]。又如《職業教育法》第三條規定：職業教育是我國教育事業的重要組成部分……”[7]。由上可知，我國高等職業教育地位定位問題在教育法律文本中欠缺明確的規定與指導方向。

教育法律、政策與法規并未對高等職業教育目標做出明確規定。盡管我國政府根據不同階段的基本國情與特定時期的目標對高等職業教育目標定位進行調整，但從整體上來看，目標定位仍然較為宏觀，并未對如何實現這些宏觀目標作出具體的規定。

（四）高等職業教育財政投入政策存在偏頗

財政標準和財政投入是實現高等職業教育發展的重要保障。近些年來，從我國教育政策文件中不難看出，高等職業教育在財政撥款方面仍存在著來源渠道單一、分配失衡等現象。endprint

高等職業教育財政渠道單一。財政性經費投入和事業收入是構成我國高等職業教育經費的兩種主要來源渠道。國家在不斷推進高等職業教育發展的同時，與其他教育財政投入相比仍然存在著高等職業教育財政投入不足現象，從而嚴重制約了我國高等教育事業均衡發展的狀態。

高等職業教育財政分配失衡。據2014年國家統計局數據可知，國家財政性教育經費占GDP的4.15%，其中，重點高校和義務教育是我國經費投入的重點，相比于普通高等教育而言，高等職業教育經費投入所占比重相對較小。由此可見，這種財政失衡現象不僅違背了教育協調、公平、均衡發展的要求，而且也制約了高等職業教育的發展進程。

三、我國高等職業教育政策的改進路徑

結合我國高等職業教育政策面臨的現實問題和未來發展趨勢，需要教育政策在如下幾方面作出不斷改善。

（一）完善高等職業教育政策體系

隨著我國教育事業的迅猛發展，高等職業教育體系建設愈來愈受到國家的重視。為了有效實現高等職業教育依法治理、依法治教、依法治校的局面，必須要啟動立法工作，完善高等職業政策與法規體系。

一方面，國家應加快制定并頒布《中華人民共和國高等職業教育法》，并對我國高等職業教育的性質與地位、作用與任務、實施機構以及管理部門的職責等以法律形式規定下來[8]，從而增強我國高等職業教育法律的系統性與針對性。同時，還要以出臺的《高等職業教育法》為核心，積極推動高等職業教育法律與法規的實施細則以及配套性地方規章與法規的制定與實施。

另一方面，國家在出臺與高等職業教育相配套的具體細則時，特別要注意對實踐問題的具體規范與說明。如高等職業教育和普通高等教育兩種教育模式的銜接問題，除了對具體銜接的課程、教育教學模式以及教材選擇等做出明確規定外，還可以適當借鑒國外教育相關政策，從而保證普通高等教育與高等職業教育兩者之間的有效銜接。

（二）提高高等職業教育政策本體可操作性

高等職業教育政策本體操作性主要體現在教育政策有效執行的技術層面，其核心是在成本最低的基礎上順利實現教育預期目標。

我國在制定高等職業教育相關政策與法規時，應盡量做到條文細致化、完整化與具體化。另外，在語言描述方面，應盡量避免使用“原則上、適用、可以”等彈性詞匯與語句，從而確保高等職業教育政策的有效執行。

高等職業教育政策文件清理或修訂不及時是政策與法規的缺陷。根據客觀形勢的變化，我國高等教育職業教育相關政策與法規也要做出必要的修改、調整以至廢除，同時還應及時頒布與高等職業教育政策相配套的實施條例與實施細則，增強相關政策與法規的權威性與效力性，從而保證我國高等職業教育健康可持續地發展。

（三）明確高等職業教育政策定位

明確高等職業教育的地位。首先，國家應該通過教育法律法規明確高等職業教育在整個教育體系中的重要地位，如國家可將高等職業教育賦予與普通高等教育同樣的法律地位與法律待遇。其次，運用立法手段來轉變各級地方政府決策層對高等職業教育的錯誤觀念等。

明確高等職業教育目標的定位。我國在制定或出臺教育法律、政策與法規時，要有效區別高等職業教育的宏觀目標與微觀目標，使兩者相互協調統一。在宏觀目標上，相關教育政策與法規作應為綱領性文件，要充分體現出實現該目標的指導性與方向性的作用。在微觀目標上，各級地方政府應根據國家確立的基本目標，對實現本地區的目標進行細致的規定，使我國高等職業教育的目標定位逐漸完善起來。

（四）改善高等職業教育財政投入政策

拓寬多渠道的財政格局。政府在發揮供給主體作用的同時，還要制定相關的財政政策。如政府在財政投入不足的情況下，應積極鼓勵事業單位、社會團體與公民個人等作為補充，當然，政府對公民個人，社會團體等要給予一定的優惠政策，從而形成高等職業教育多元化的籌資體系。

建立公平的財政政策。國家應依據教育資金的配置比例來確定高等職業教育成本的標準，并逐步對高等教育實際發展狀況作出有效的財政分配。如加大對高等職業教育實施設備、教學實訓基地建設等方面的投入。此外，對我國經濟欠發達地區應給予適當的財政傾斜。

參考文獻：

[1]國務院批轉教育部、國家技委關于加速發展高等教育的報告[EB/OL].（2011-04-28）[2017-05-10].http：//www.scio.gov.cn/wszt/wz/Document/901416/901416.htm.

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[5]國務院法制辦公室.中華人民共和國教育法典[M].北京：中國法制出版社，2014：68.

[6]國務院法制辦公室.中華人民共和國教育法典[M].北京：中國法制出版社，2014：203.

[7]國務院法制辦公室.中華人民共和國教育法典[M].北京：中國法制出版社，2014：281.

[8]李向東，盧雙盈.職業教育學新編[M].北京：高等教育出版社，2005：326-327.

（責任編輯：楊在良）

Abstract： Since 1980s，China's higher vocational education policy has experienced two important periods： extension construction and intension construction. Nowadays， the imperfect matched system of higher vocational education policy， weak policy operation， unclear policy positioning， imbalanced financial investment policy and so on， are becoming the main problems of higher vocational education policy development. So， perfecting high level profession education policy rules system， improving policy body's operation， clearing the policy positioning and improving financial investment policy should be noted to make China's higher vocational education policy reasonable and scientific.

Key words： higher vocational education policy； evolution； practical problems； path for improvementendprint