“第一動(dòng)力”需要服務(wù)型政府

林海彬+藍(lán)強(qiáng)

【摘要】黨的十九大報(bào)告提出“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”，這是為新時(shí)代發(fā)展動(dòng)力指明方向。發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)換需要改變?cè)匈囈园l(fā)展的制度基礎(chǔ)，也需要與創(chuàng)新的特性結(jié)合起來(lái)。創(chuàng)新與發(fā)展型政府存在張力，因而，“第一動(dòng)力”離不開(kāi)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

【關(guān)鍵詞】科技創(chuàng)新 “第一動(dòng)力” 服務(wù)型政府 【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九大報(bào)告指出：“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。”這一論述指出了從富到強(qiáng)的新時(shí)代發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題。“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”中的創(chuàng)新，是指以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新。科技創(chuàng)新是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的核心，是全面創(chuàng)新的主要引領(lǐng)。

創(chuàng)新是新時(shí)代發(fā)展的需要

在科技匱乏的發(fā)展階段，我國(guó)主要依靠要素驅(qū)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，取得世界矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡。但隨著土地、勞動(dòng)力等要素成本提高以及環(huán)境壓力越來(lái)越突出，要素投入面臨的報(bào)酬遞減和稀缺約束這兩個(gè)基本問(wèn)題顯得越來(lái)越突出和難以為繼。與此同時(shí)，隨著科技創(chuàng)新快速發(fā)展，通過(guò)科技創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件日益成熟。2017年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告顯示，我國(guó)國(guó)際排名從2016年的25位升至22位，成為唯一進(jìn)入前25名集團(tuán)的中等收入國(guó)家。有些指標(biāo)還位居世界前列，如2016年，我國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)達(dá)到15676.7億元，居世界第二位。在此背景下，“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”為我國(guó)在新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型指明方向。

在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響因素中，既包括生產(chǎn)要素的增加，也包括生產(chǎn)要素使用效率的提高（即生產(chǎn)率的提高）。前者取決于生產(chǎn)資源的成本，后者取決于科技的發(fā)展。因而，科技創(chuàng)新通過(guò)提高生產(chǎn)要素使用效率，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，創(chuàng)新作為“第一動(dòng)力”就是從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，主要依靠科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)技術(shù)變革提高生產(chǎn)要素的產(chǎn)出率，從而實(shí)現(xiàn)集約的增長(zhǎng)方式，最合理有效地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。黨的十九大報(bào)告提出：“建立以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系。”無(wú)論是企業(yè)、市場(chǎng)和科研院所均離不開(kāi)政府的支持。創(chuàng)新具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，僅依靠市場(chǎng)難以解決“搭便車”以及供給不足的問(wèn)題。實(shí)際上，企業(yè)等創(chuàng)新主體通過(guò)國(guó)家制度的安排及其相互作用，推動(dòng)知識(shí)的創(chuàng)新、引進(jìn)、擴(kuò)散和應(yīng)用。這些制度安排涵蓋教育、培訓(xùn)、貨幣、財(cái)政等方面。因而，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，更需要政府根據(jù)創(chuàng)新的特性有所作為。

創(chuàng)新與發(fā)展型政府的張力

發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)化包括了原有發(fā)展動(dòng)力制度環(huán)境的變化以及轉(zhuǎn)變后制度環(huán)境與“創(chuàng)新”的特性相契合。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府主要依靠資源要素推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要表現(xiàn)為對(duì)生產(chǎn)性項(xiàng)目的重視。在地方政府層面，則表現(xiàn)為地方政府參與GDP錦標(biāo)賽，依賴以土地為核心要素推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在財(cái)政支出上具有“生產(chǎn)性偏好”，被稱為（地方）發(fā)展型政府。然而，（地方）發(fā)展型政府與科技創(chuàng)新發(fā)展存在張力。

第一，相對(duì)于發(fā)展型政府重視生產(chǎn)性要素，科技創(chuàng)新更需要非生產(chǎn)性投入。其一，科學(xué)發(fā)現(xiàn)離不開(kāi)科研設(shè)施的支持。重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器是突破科學(xué)前沿、解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家安全重大科技問(wèn)題的技術(shù)基礎(chǔ)和重要手段。這些設(shè)施具有投資大、回報(bào)率低等的特點(diǎn)，一般企業(yè)或者行業(yè)缺乏投資動(dòng)力，導(dǎo)致供給不足。因而，這些基礎(chǔ)設(shè)施需要由政府提供。其二，技術(shù)產(chǎn)出離不開(kāi)人才和團(tuán)隊(duì)合作。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)質(zhì)上是人才驅(qū)動(dòng)。科技創(chuàng)新需要充分發(fā)揮人才的主動(dòng)性，企業(yè)吸引高層次人才和團(tuán)隊(duì)除了高薪酬外，教育、醫(yī)療、住房和治安等需求也是人才重要考慮的對(duì)象，而這些需要由政府提供。同時(shí)，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)年代，知識(shí)迅速更新，要求科研人員不斷學(xué)習(xí)更新技術(shù)和接受培訓(xùn)獲得相應(yīng)技能。特別是產(chǎn)業(yè)集聚的地方，科研人員知識(shí)更新緩慢可能導(dǎo)致整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。相對(duì)于企業(yè)而言，地方政府針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)提供相應(yīng)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)平臺(tái)可能更有效率。

第二，科技創(chuàng)新的特性需要政府的扶持。一方面，科技創(chuàng)新及其產(chǎn)品的擴(kuò)散具有周期性。一般新技術(shù)的應(yīng)用模式符合S形曲線，起初增長(zhǎng)緩慢，達(dá)到頂點(diǎn)后下降。這一特性需要政府結(jié)合技術(shù)擴(kuò)散不同階段進(jìn)行扶持，如產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新早期，政府可以通過(guò)采購(gòu)手段作為市場(chǎng)創(chuàng)造者。產(chǎn)業(yè)成熟期，可能需要政府打擊壟斷。因而，科技創(chuàng)新是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，與（地方）發(fā)展型政府主要依靠事前產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是不同的。另一方面，科研成果的產(chǎn)品不斷走向高科技化和復(fù)雜化，涉及到越來(lái)越大的技術(shù)領(lǐng)域，涉及越來(lái)越多的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)。因而，技術(shù)創(chuàng)新日益復(fù)雜化和跨產(chǎn)業(yè)，需要“產(chǎn)學(xué)研”的合作，而克服“產(chǎn)學(xué)研”兩張皮的問(wèn)題需要政府提供相應(yīng)的制度支持。

第三，科技創(chuàng)新需要制度支持。要素驅(qū)動(dòng)無(wú)論企業(yè)是否盈利，只要企業(yè)增大投資就可以拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，結(jié)果明顯。創(chuàng)新成果則包含新奇的信息，這意味著創(chuàng)新擴(kuò)散具有不確定性，因創(chuàng)新成果只是市場(chǎng)中一種選擇而已，不一定能夠得到市場(chǎng)認(rèn)可，從而降低可預(yù)期性。更為重要的是創(chuàng)新產(chǎn)出與其他知識(shí)形態(tài)一樣不具備競(jìng)爭(zhēng)性，具有正外部性。因而，缺乏知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)賦予技術(shù)發(fā)明者專有權(quán)，沒(méi)人愿意率先投入成本高昂、風(fēng)險(xiǎn)巨大的研發(fā)工作。此外，科技創(chuàng)新的公共服務(wù)平臺(tái)以及中小企業(yè)科技創(chuàng)新的融資問(wèn)題，也需要政府提供相應(yīng)的幫助。

創(chuàng)新與服務(wù)型政府的契合

科技創(chuàng)新需要政府轉(zhuǎn)變職能，從供給生產(chǎn)性要素為主轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┓?wù)為主，從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。服務(wù)型政府重視政府職能的全面履行，并突出強(qiáng)調(diào)了社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要性，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)提供普惠型的基本公共服務(wù)，確保全體人民共享改革開(kāi)放成果。

首先，堅(jiān)持正確的政績(jī)觀。GDP導(dǎo)向容易推動(dòng)政府采取要素驅(qū)動(dòng)的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因要素驅(qū)動(dòng)對(duì)GDP的拉動(dòng)效果非常明顯。在資源非常有限的情況下，資源轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)性要素則提供服務(wù)的資源相對(duì)較少。有兩方面的政績(jī)觀非常重要。一方面，綠水青山就是金山銀山的理念有助于政府通過(guò)技術(shù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為重要指標(biāo)有利于推動(dòng)地方政府推動(dòng)科技創(chuàng)新。

其次，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)與動(dòng)態(tài)扶持。政府扶持科技創(chuàng)新并不是參與微觀的創(chuàng)新活動(dòng)。政府除了提供科技創(chuàng)新所需的基礎(chǔ)設(shè)施外，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)也有利于推動(dòng)科技創(chuàng)新。因創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)質(zhì)是人才驅(qū)動(dòng)，醫(yī)療、教育和交通等優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)有助于形成“福利池田”，從而有助于吸引和留住人才，激發(fā)科研人員的積極性。市場(chǎng)的創(chuàng)新的最終判斷者，企業(yè)則是市場(chǎng)的行動(dòng)主體，對(duì)市場(chǎng)敏感，政府采取的扶持措施需要結(jié)合創(chuàng)新的發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)扶持，而不是脫離市場(chǎng)作出選擇。

最后，營(yíng)造有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境。科技發(fā)展有其自身規(guī)律，但是科技創(chuàng)新離不開(kāi)良好的制度環(huán)境。產(chǎn)權(quán)制度、專利制度、金融制度、保障制度、激勵(lì)制度等一系列制度安排構(gòu)成了國(guó)家創(chuàng)新體系的制度層面。其中，最為重要的是完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度是在被動(dòng)中建立起來(lái)的，還存在保護(hù)范圍窄、實(shí)體輕程序等問(wèn)題，缺乏知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律和執(zhí)法環(huán)境。特別是隨著我國(guó)企業(yè)“走出去”，面臨的不僅是與具有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，還可能面臨侵權(quán)的威脅。因而，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度有助于保持和維護(hù)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（作者分別為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生；中共廣東省委黨校副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年。

②馬一德：《創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展與知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度變革》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2014年第3期。

③王勝光、郭雯、溫珂等著：《創(chuàng)新發(fā)展政策學(xué)導(dǎo)論》，北京：科學(xué)出版社，2016年。

④[美]理查德·R·尼爾森編著、曾國(guó)屏等譯：《國(guó)家（地區(qū)）創(chuàng)新體系比較分析》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012年。

責(zé)編 /肖晗題 美編/楊玲玲endprint