突破扶貧政策的執行瓶頸

黃希宇

【摘要】當前我國的扶貧攻堅工作進入了精準扶貧階段，為此我國出臺了諸多精準扶貧政策，這些政策在落實過程中卻存在執行的局限，導致扶貧效果大打折扣。因此，我國要想真正取得精準扶貧效果，必須關注地方政府政策執行問題。

【關鍵詞】政策執行 精準扶貧 地方政府 【中圖分類號】C91 【文獻標識碼】A

消除貧困一直是我國政府的重要工作任務，而且隨著貧困狀況的改變我國也在不斷地完善扶貧政策。2015年，習近平總書記在貴州考察時，進一步就扶貧開發工作提出“六個精準”的基本要求，指明了我國在“十三五”期間精準扶貧的方向。但扶貧政策的制定僅僅是扶貧問題解決的前期工作，要想真正解決扶貧問題，更為關鍵的是政策執行。然而，當前我國在精準扶貧工作中，地方政府主導的扶貧工作往往重視生硬的指標數據，并沒有真正關注貧困人口的需求，這也成為我國扶貧政策執行的瓶頸。因此，我們要想真正取得精準扶貧效果，必須關注地方政府政策執行問題。

地方政府精準扶貧政策的執行局限性

扶貧部門的局限性。首先，扶貧部門的資金數量有限。扶貧資金來自政府的財政預算，款項名目固定且數量有限。對于地方政府來說，其扶貧資金來源主要是中央財政撥款，剩余的部分需要政府自給自足，但由于貧困地區政府本身經濟實力不強，加之貧困人口規模較大，所以最終扶貧資金只能用于解決貧困人口的基本生活保障。其次，扶貧資金在下撥過程中存在腐敗和損耗問題。我國金字塔型的管理結構使扶貧資金下撥要經過層層審批，這不僅造成扶貧資金下放效率低，而且還會在下撥過程中產生腐敗和損耗問題，一些扶貧資金被挪用緩解本級政府的財政壓力，還有部分被腐敗官員占為己有，造成扶貧資金損耗流失。

執行人員的局限性。首先，扶貧工作者在本職工作與扶貧工作之間難以平衡。扶貧工作任務繁重且事務復雜，這對執行人員本身來說就存在巨大壓力。扶貧工作者往往需要進駐扶貧地區進行實地調查，切實了解貧困對象的生存狀況以及存在問題等，但目前很多下鄉駐村的扶貧干部都有其本職工作，所以他們在扶貧工作與本職工作之間容易顧此失彼，難以平衡，一些扶貧工作者力不從心而敷衍扶貧工作，這也降低了精準扶貧效果。其次，扶貧項目難爭取。扶貧工作需要大量的資源投入，為此扶貧人員需要為貧困群體爭取財政扶貧資金、扶貧優惠貸款、社會扶貧資金等，然而由于資源有限、競爭激烈，增加了扶貧人員爭取扶貧項目的難度，并出現了個別扶貧人員不擇手段爭取扶貧資源的現象。

貧困人口思想保守，缺乏自治觀念。當前貧困人口的需求大多還停留在生存與安全的層次上，因此以外部的眼光來看，大部分貧困人口思想較為保守，缺乏發展的觀念，如在農村扶貧過程中，一些扶貧干部引進經濟作物種植項目，但大多數村民因缺乏經驗而對項目的盈利狀況表示質疑。多數貧困人口往往更愿意接受直接的經濟資助，存在“等、靠、要”的思想，脫貧致富的主動性不足。另外，貧困人口也缺乏自治觀念，一些貧困地區的道路、水電、溝渠、房屋等屬于外部資助建設，而當地貧困人口對這些間接獲得的公共性質的資源并無自主維護和管理的動力，造成公共扶貧資源的損耗。

政策落地環境不容樂觀。一是貧困地區的自然環境限制了扶貧政策的落實執行。一般來說，貧困地區都存在自然環境惡劣、物質資源缺乏的問題。如一些貧困地區土地貧瘠、氣候惡劣，生態環境缺乏可塑性，導致扶貧工作無處著手。再如，一些地區的基礎環境差，大大降低了扶貧工作效率，為了改善當地基礎設施環境，扶貧機構只能在道路交通、危房維修等項目上投入大量財力、物力。二是過大的壓力削弱了政策執行效果。進行精準扶貧是我國全面建成小康社會的重要任務，扶貧工作是政府和社會關注的焦點，這使扶貧部門承擔了較大壓力。盡管嚴厲的監督能夠促使各級政府重視扶貧工作，積極貫徹落實扶貧政策，但與此同時也讓地方扶貧機構迫于驗收壓力而疲于應付，導致其將扶貧工作看做是應付上級的形式化任務，而沒有將解決貧困人口的真實需求放在工作首位。

如何提升精準扶貧政策的執行效果

加大對貧困地區的資源投入。首先，要對精準扶貧加大公共財政的投入力度。因工業化發展，農業發展呈現邊緣化趨勢，但農業是一個國家的根基，政府必須在財政上支持農業發展，加大對“三農”的公共資金投入，確保貧困地區能夠獲得充分的公共財政支持。另外，在精準扶貧方面要落實衛生、教育、文化等方面的資金預算，這有利于增強農村的綜合發展實力，進而起到增加農民收入的作用。其次，我國要豐富扶貧資源獲取渠道，搭建平臺吸引社會資源進入扶貧領域。由于人口基數大，我國扶貧人口規模也較大，單靠政府資源投入對于扶貧工作來說是杯水車薪，也會給政府財政帶來較大壓力。為此，政府需要出臺政策引導社會資源進入扶貧領域，如政府可通過稅收優惠政策鼓勵企業參與扶貧工作，建立企業與扶貧村之間的對接關系。這一模式更能減輕地方政府爭取扶貧項目的壓力，實現多方共贏。另外，政府可以開放扶貧項目引入，將扶貧項目交由非政府組織負責運營，借助非政府組織的專業性提升扶貧項目的成功率，政府在其中要做好監督和驗收工作，這也能提升精準扶貧實效。

對貧困人口進行培訓，培養其脫貧致富的主觀能動性。首先，要對貧困人口進行技術方面的培訓，如對農民貧困人口進行先進農業技術培訓，特別是對貧困人口中的致富能手進行重點培育和鼓勵，將其樹立為脫貧致富典型進行宣傳，進而發揮宣傳帶頭作用，影響引領其他貧困人群參與到主動致富行動中來。其次，還要培育貧困人口合作共享資源的自治理念，破除他們“等、靠、要”的陳舊思想，鼓勵其自力更生。在維護貧困地區公共資源上，必須動員當地村民組織，為此有學者提出在農村開展“鄉賢反哺”，即復興鄉賢文化，促使鄉賢參與鄉村治理，使之影響村民理念，帶動其參與鄉村自治，共同維護鄉村公共資源，減少扶貧資源的損耗。

發掘貧困地區的資源潛能。在農村貧困地區，集體土地產權是重要的致富資源，也是協調村戶之間、村戶與村集體間、村戶與政府之間利益關系的關鍵所在。因此，在扶貧政策落實中要重視農村土地產權制度的完善，使農民獲得利用土地脫貧致富的根本動力。具體來說，扶貧工作人員要根據貧困地區的土地、氣候條件以及貧困人群的生產能力等做出決策，可通過集體土地流轉制度探索規模經營，這一方面可以吸引部分外出務工人員回流，另一方面也能增加村民的收益，使之享受到扶貧開發紅利。

加強各要素間互動協作，提升扶貧政策執行效率。首先，精準扶貧政策的執行主體間要進行協調優化。一是要強化縣鄉兩級地方政府的扶貧政策落實情況，提高其在扶貧工作中的領導力和執行力。二是地方政府要意識到扶貧工作大都具有長期性且任務繁重，應配備專門人員負責，減輕扶貧工作人員的本職工作量，使之將更多精力投入到扶貧工作中。在扶貧成果驗收上要質量與數量并重，防止過于追求指標而給基層扶貧人員過大壓力，導致其弄虛作假、扶貧流于形式，消磨其扶貧熱情。其次，要強化扶貧政策執行者與目標群體之間的互動，在扶貧政策執行中要貫徹群眾路線。只有政策執行者與目標人群進行深入互動，才能準確對貧困人口進行識別，了解致貧原因，這是扶貧政策制定、扶貧資源精準投放的前提，能夠快速提升扶貧政策落實的有效性。

（作者單位：鄭州大學公共管理學院）

【參考文獻】

①莫光輝：《精準扶貧：中國扶貧開發模式的內生變革與治理突破》，《中國特色社會主義研究》，2016年第2期。

②張笑蕓、唐燕：《創新扶貧方式，實現精準扶貧》，《資源開發與市場》，2014年第9期。

責編/張蕾 美編/楊玲玲endprint