WTO的現(xiàn)代化改革方向

文/李計廣 編輯/孫艷芳

當今世界，發(fā)展和變革風起云涌。

在全球貿(mào)易保護主義和單邊主義盛行之下，WTO沉疴難起。對其進行現(xiàn)代化改革已提上國際議事日程。10月24—25日，來自WTO的12個成員國和歐盟代表在加拿大渥太華就WTO改革進行了為期兩天的討論。

歐盟、日本和加拿大等國是美國的傳統(tǒng)盟友，它們在WTO改革問題上與美國有共識，但也有分歧。中國支持對WTO進行必要的改革，以增強WTO的有效性和權(quán)威性。中國的立場是：WTO改革要堅持多邊貿(mào)易體制的核心價值和基本原則，而不是推倒重來。更重要的是，“特殊與差別待遇”是WTO的重要基石。這一原則不容否定，否則將動搖多邊貿(mào)易體制的根基。

——本刊編輯部

隨著越來越多雙邊和區(qū)域?qū)用娓咚浇?jīng)貿(mào)協(xié)定的商簽生效，特別是美墨加協(xié)定、TPP和CPTPP、歐日和歐加協(xié)定等大型經(jīng)貿(mào)協(xié)定的簽訂，新一代全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的框架和內(nèi)容已逐漸浮出水面。

面對單邊主義和保護主義的持續(xù)威脅，已多年裹足不前的世界貿(mào)易組織（WTO）真正到了危機的時刻。2018年8月12日，WTO總干事阿澤維多說，這個世界比以往任何時候都需要WTO。歐盟在分析WTO面臨困境的原因時指出，世界變了，而WTO未變。幸而，國際社會對于WTO改革正在凝聚共識，WTO現(xiàn)代化改革已提上議事日程。對于中國而言，形勢同樣發(fā)生了變化。入世17年后，中國在世界市場上從打工者變成合作者、競爭者，在全球貿(mào)易治理中從學習者變成參與者、談判者，對全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則由調(diào)整適應(yīng)轉(zhuǎn)向主動合規(guī)、積極重構(gòu)。特別是面對美國的貿(mào)易霸凌行為，中國進一步認識到基于有效規(guī)則的國際秩序的重要性，也意識到推動WTO現(xiàn)代化改革的重要性。

新形勢下的WTO改革

WTO面臨新形勢。從外部看，WTO面臨單邊主義的挑戰(zhàn)。美國以國家安全為由實施“232”措施，針對中國實施“301”措施，嚴重違背了WTO最惠國待遇原則。如何使重要成員回歸多邊規(guī)則，是WTO面臨的最重要的挑戰(zhàn)。WTO還面臨保護主義的挑戰(zhàn)。在貿(mào)易領(lǐng)域，WTO的數(shù)據(jù)顯示，限制性貿(mào)易政策如關(guān)稅、配額以及更加嚴格的海關(guān)監(jiān)管等，在2018年上半年顯著增加。在投資領(lǐng)域，《世界投資報告2018》指出，越來越多的國家對外資態(tài)度趨于謹慎，特別是發(fā)達國家對外資變得越來越不友好。2017年，新達成的國際投資協(xié)定只有18個，是1983年以來的最低水平；而與此同時，有效條約的終止數(shù)量則達到22個，首次超過了新達成投資協(xié)定的數(shù)量。

從內(nèi)部看，WTO深陷體制機制危機。從爭端解決機制看，美國已連續(xù)14個月阻撓啟動新法官任命的甄選程序，七大法官僅余其三，上訴機構(gòu)連續(xù)出現(xiàn)空缺。因而，WTO當下最急迫的挑戰(zhàn)是打破大法官遴選程序的僵局。從談判機制看，旨在重點解決發(fā)展中國家關(guān)注與訴求的“多哈發(fā)展回合”歷經(jīng)十余年而無果，發(fā)達國家力推新議題而很多發(fā)展中國家對此缺乏積極性，各成員對于采取“一攬子協(xié)議”談判模式還是諸邊談判模式莫衷一是，WTO亟需重振談判功能。從貿(mào)易政策審議機制看，WTO成員長期關(guān)注通告延遲問題，認為這將給WTO帶來系統(tǒng)性風險，難以對成員的貿(mào)易新規(guī)定及時應(yīng)變，還會對貿(mào)易監(jiān)督活動和爭端解決產(chǎn)生負面影響。從決策機制看，協(xié)商一致加上事實上的“禁止”投票表決，導致WTO決策效率低下。這一點從烏拉圭回合歷時8年，多哈回合談判已進行17年仍無結(jié)果的事實可以看出來。

推動WTO現(xiàn)代化改革正在凝聚共識。首先，美國支持WTO改革。美國不會退出WTO，也不會徹底放棄其主導建立的多邊規(guī)則。美國沒有提出系統(tǒng)的WTO改革方案，但通過四次美歐日聯(lián)合聲明表達了對WTO改革的支持；同時在部分實體規(guī)則方面則明確表達訴求，并通過貿(mào)易霸凌行為、打擊WTO上訴機構(gòu)和威脅退出WTO來施加壓力。其次，歐盟支持WTO改革。2018年7月5日，歐盟發(fā)布工作文件提出關(guān)于改革WTO的建議，并于9月18日以“概念文件”的形式對外公布。再次，大多數(shù)WTO成員支持WTO改革。2018年10月11日召開的第十二屆亞歐會議上，51國領(lǐng)導人強調(diào)了堅持以WTO為核心的以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制的迫切需要，努力推進WTO改革。2018年10月24至25日，WTO 12國和歐盟代表在渥太華舉行關(guān)于WTO改革的會議，各國均表示要致力于緊迫地推進透明度、爭端解決和發(fā)展改革，構(gòu)建二十一世紀的貿(mào)易規(guī)則。最后，中國支持WTO改革。2018年9月13日，國務(wù)委員王毅提出WTO改革“三個不能丟”：WTO的核心價值和基本原則不能丟，發(fā)展中國家的正當合法權(quán)益不能丟，協(xié)商一致的精神不能丟。11月23日，中國商務(wù)部提出WTO改革三條原則：一是世貿(mào)組織改革應(yīng)維護多邊貿(mào)易體制的核心價值；二是世貿(mào)組織應(yīng)保障發(fā)展中成員的發(fā)展利益；三是世貿(mào)組織改革應(yīng)遵循協(xié)商一致的決策機制。

WTO現(xiàn)代化改革的可能方向：自由、公平貿(mào)易新體制

隨著越來越多的雙邊和區(qū)域?qū)用娓咚浇?jīng)貿(mào)協(xié)定的商簽生效，特別是美墨加協(xié)定、TPP和CPTPP、歐日和歐加協(xié)定等大型經(jīng)貿(mào)協(xié)定的簽訂，新一代全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的框架和內(nèi)容已逐漸浮出水面。其從雙邊、區(qū)域?qū)用嫦蚨噙厡用鏉B透，將是未來的趨勢，也必將影響到WTO新規(guī)則的制定。一個“自由貿(mào)易+公平貿(mào)易”的多邊經(jīng)貿(mào)新體制，有可能成為WTO現(xiàn)代化改革的目標。

首先，新體制涵蓋的重點領(lǐng)域?qū)倪吘炒胧┺D(zhuǎn)向邊境內(nèi)措施。烏拉圭回合所確立的WTO多邊貿(mào)易規(guī)則所涵蓋的領(lǐng)域，主要是邊境措施，如關(guān)稅、配額、進口許可、原產(chǎn)地、海關(guān)估價、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、貿(mào)易救濟措施等。這些規(guī)則所解決的主要是“自由”貿(mào)易問題。在WTO的努力下，全球關(guān)稅水平大幅度下降，非關(guān)稅措施得到約束和規(guī)范，貿(mào)易自由化程度不斷提高，貿(mào)易便利化程度也在提升，“自由”貿(mào)易的問題在很大程度上已經(jīng)得到解決，繼續(xù)深化的空間有限。相對而言，WTO現(xiàn)代化改革所涵蓋的新一代貿(mào)易規(guī)則主要是邊境內(nèi)措施，是影響貿(mào)易活動的國內(nèi)政策，如知識產(chǎn)權(quán)、國際投資、政府采購、競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護、勞工標準、國有企業(yè)等。這些領(lǐng)域更多涉及的是國內(nèi)規(guī)制協(xié)調(diào)和結(jié)構(gòu)改革，很多屬于“公平”競爭和“公平”貿(mào)易的范疇。

其次，新體制的“公平”須體現(xiàn)出發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間利益的整體公平。烏拉圭回合協(xié)議體現(xiàn)出發(fā)達國家與發(fā)展中國家在知識產(chǎn)權(quán)和服務(wù)貿(mào)易、農(nóng)業(yè)和紡織品服裝等領(lǐng)域的利益交換，總體而言對發(fā)展中國家并不公平，因而發(fā)展中國家推動多哈回合成為發(fā)展回合。誠然，WTO各成員的發(fā)展水平和發(fā)展階段不同，開放的程度和承受風險的能力也不同，但不能因此而出現(xiàn)發(fā)達國家做出較少讓步，而發(fā)展中國家做出較多讓步的局面。在新的WTO改革方案中，需要平衡多哈發(fā)展議程與新議題之間的關(guān)系，需要更多考慮發(fā)展中國家的整體利益。

再次，對每個成員而言，新體制的“公平”須體現(xiàn)出權(quán)利義務(wù)綜合平衡原則。權(quán)利和義務(wù)相平衡是中國復關(guān)入世的基本原則。WTO改革只有遵循如此原則，才能使各成員在不同領(lǐng)域進行利益平衡，從而說服國內(nèi)利益集團同意WTO改革方案。而且，權(quán)利和義務(wù)綜合平衡不僅要體現(xiàn)在各議題之間，還要體現(xiàn)在開放的“增量”上，即堅持“邊際互惠”原則。這意味著一成員新增的開放義務(wù)，應(yīng)對應(yīng)著其他成員大體相當?shù)脑隽块_放。鑒于不同國家市場開放程度的差異，“邊際互惠”原則會將開放壓力推向發(fā)達國家，迫其在所談領(lǐng)域或其他領(lǐng)域進行讓步。

對中國而言，隨著履行入世承諾、自主開放措施落地，在貨物、服務(wù)、資本等領(lǐng)域的市場準入問題逐漸告一段落；下一階段高水平開放的重點，將轉(zhuǎn)向公平競爭問題，致力于構(gòu)建公平競爭體系。從這個角度看，WTO新體制符合我國進一步深化改革開放的總體方向。

在一些重要問題上中國的態(tài)度

從已披露的各方對WTO現(xiàn)代化改革的討論和方案看，改革的重點領(lǐng)域已有眉目，主要涉及如下問題：

一是實體貿(mào)易規(guī)則。我國并未明確反對某項具體議題，實際上，在各個議題上都有談判空間。在談判模式上，應(yīng)以“一攬子協(xié)議”談判模式為主。其原因在于，一攬子協(xié)議談判模式的談判空間更大。多邊談判較之雙邊談判的優(yōu)勢在于，參與國家更多，利益讓渡和獲取的空間更大，更有利于達成權(quán)利和義務(wù)綜合平衡的協(xié)議。例如，可以把知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則和國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則作為一攬子議題，綁定起來進行談判。產(chǎn)業(yè)政策和補貼問題同樣如此，不能只談工業(yè)補貼，不談農(nóng)業(yè)補貼，要綜合考慮。同時，考慮到實際存在的諸邊談判模式，按照WTO的慣例，可在全體成員同意的基礎(chǔ)上采取開放諸邊為輔的多軌方案，堅決反對在WTO框架外搞小集團和團團伙伙式的封閉諸邊協(xié)議。

二是透明度問題。我國在入世協(xié)定中承諾了透明度義務(wù)，不僅是與貿(mào)易有關(guān)的政策措施的及時通報，還包括滿足政策制定程序和過程的透明度要求，給與所有利益相關(guān)方表達訴求的機會。實際上，透明度原則是建設(shè)現(xiàn)代化市場經(jīng)濟體系的必然要求，是合理界定政府與市場邊界、建立規(guī)則型和服務(wù)型政府的有效工具，也是改善營商環(huán)境的重要抓手。我國應(yīng)支持部分WTO成員已向總理事會提交的“提高透明度和加強WTO協(xié)定下通報要求的程序”文件，切實提高貿(mào)易政策審議機制的效率。

三是發(fā)展中國家的地位與待遇問題。從經(jīng)濟上看，我國還達不到世界銀行的發(fā)達國家標準，確實是發(fā)展中國家。從國際政治和外交上看，我國需要在較長時期內(nèi)堅持發(fā)展中國家的身份定位。然而，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，特別是考慮到在貿(mào)易領(lǐng)域的全球領(lǐng)先地位，遲早會面臨在WTO中從發(fā)展中國家“畢業(yè)”的問題。因此，如何認定中國在WTO中的身份問題，既是美、歐等關(guān)注的焦點，也是較難處理的一個問題。一個可能的解決方案是，對發(fā)展中國家分層級，如先進發(fā)展中國家、落后發(fā)展中國家、最不發(fā)達國家，我國可定位于先進發(fā)展中國家，承擔更多的開放義務(wù)。另一個解決方案是放棄發(fā)達國家和發(fā)展中國家語境，采用先進經(jīng)濟體/貿(mào)易體、新興經(jīng)濟體/貿(mào)易體、落后經(jīng)濟體/貿(mào)易體等新的分類。總之，在WTO改革問題上我國應(yīng)模糊化發(fā)展中國家身份，務(wù)實處理發(fā)展中國家待遇。一方面，堅持“發(fā)展的權(quán)利”神圣不可侵犯；另一方面，不謀求完全的發(fā)展中國家待遇，可以部分放棄發(fā)展中國家在WTO中“不需要對等開放”的待遇。