檢察機關案件質量評查機制建構研究

焦道友+王文影

摘要案件質量是檢察機關執法辦案的生命線，而案件質量評查是評價案件質量優劣的標尺，是權力相互監督制約的有效方式，是保障司法公正的有力舉措，是契合檢察改革發展的現實需要。評查主體不統一、評查標準不一致、評查程序缺失、評查應用弱化，使得評查動力不足、評查可操作性不強、評查權威難樹、評查效果不佳。破解案件質量評查的困境，須遵循司法活動規律，立足案件管理屬性，通過程序設置的運送，科學配置案件質量評查主體，明確案件質量評查的范圍，設定統一的評查標準，強化評查結果應用轉化，建立和完善評查應用保障機制，彰顯評查的效果，切實促進執法辦案規范化、精致化。

關鍵詞案件質量 評查 機制 應用轉化

檢察機關作為法律監督機關，案件質量是執法辦案的生命線，是司法公信力能否提高的關鍵。權力正當運行，公平公正執法，打造精致的案件質量是檢察工作規范有序發展的基石。隨著司法改革的深入推進，司法責任制的落實，實踐中，如何加強對檢察權運行的監督與制約，如何評價案件質量的優劣成為檢察工作面臨的現實問題。2012年新修改后的《人民檢察院刑事訴訟規則》規定了案件管理部門對檢察機關辦理的案件實行案后評查，對辦案質量進行管理、監督、預警。隨后，各級檢察機關積極探索開展案件質量評查工作，把案件質量評查作為檢察機關內部評價、監督、管理、控制執法辦案行為的重要方式。實踐中，如何立足案件評查屬性，完善案件質量評查機制，發揮其應有功能和價值，提高案件質量，提升司法公信力，是當下需要解決的現實問題。

一、案件質量評查的理論基礎與現實必要性

（一）案件質量評查是監督、約束、管理檢察權運行的有效方式

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。正是由于權力與生俱來的侵略性、擴張性與腐蝕性，因此，對猶如“洪水猛獸”的權力，無論其大小與性質都必須加強監督，否則權力就可能成為“脫韁之馬”，“異化”成侵害國家利益與國民權益的工具。根據憲政之理念，權力必須得到控制，權力控制權力是保證權力平衡的最佳方式。檢察權作為公權力，其正當行使離不開對檢察權的有效監督。盡管檢察權受到人大、公民、法人、媒體等外部主體的監督，他們監督往往更關注執法的實體公正，但對執法程序是否正當、文書制作是否規范往往忽略。人民檢察院設置案件管理部門負責組織開展案件質量評查工作，雖然是內部的監督和管理，但作為內部公權力對公權力的監督，具有約束和制衡的天然優勢，特別是上級檢察機關對下級檢察機關的案件質量評查，有力地監督和規范檢察權的正當行使。

（二）案件質量評查是保障公平、公正、規范執法的有力舉措

當下，我國正處于社會經濟發展的轉型時期，利益主體趨于多元化，各種矛盾和問題更加凸顯、復雜。檢察執法辦案的難度和風險增大，司法公信力的建設的任務更加艱巨。檢察機關不僅是法律的執行者，亦是法律實施的監督者，其地位和功能決定著其承擔著更多的責任與義務，辦理的每一起案件，不僅關乎當事人實實在在之利益，更關乎司法權威、公信力的樹立。英國著名法官休厄所言：“不僅要主持正義而且要人們明確無誤地、毫不猶豫地看到是在主持正義，這一點不僅是重要的，而且是極為重要的。”在信息化傳媒迅速發展的當下，辦案中的絲毫差錯和不規范問題的出現，都會對檢察機關的形象和司法公信力造成實質性的傷害和影響。如何保障執法的公正和執法的規范化是檢察機關需要面臨的現實問題。案件質量評查，通過對案件實體、程序、文書等方面進行管理、評價，讓辦案的過程處于有效的檢視和監督之下，其為權力的行使增加了監督的力量，讓權力在正當程序下運行，對辦案人員違法和不規范行為予以否定與摒棄，能夠限制檢察人員恣意擅斷、越俎代庖、濫用職權行為的發生，促進檢察權規范正當行使。

（三）案件質量評查是契合、推進、滿足檢察改革發展的現實需要

隨著司法改革的不斷推進，司法責任制的落實，部門負責人及分管領導不再具體審批案件，檢察官獨立辦案的權力逐步增強，傳統的行政審批模式管控案件質量的作用減弱。在新形勢如何對檢察官辦理的案件做到放權與控權平衡，顯然需要探索完善符合司法責任制發展規律的檢察權內部控權機制。案件質量評查機制的產生為檢察權正當運行提供了可靠的司法保障。相比較傳統的通過案件審批的方式控制檢察權運行，案件質量評查對檢察權的監督與制約具有獨特的功能和價值。一是評價功能，有利于評判案件質量優劣。科學、合理的評查標準，規范、有序的評查程序，靈活、有效的評查方式，通過對案件質量全面評查，并對案件質量優劣作出明確的判斷，將評查的結果運用到檢察官業績考核和檢察官懲戒，為檢察官的評先評優、職務晉升和不合格檢察官的教育懲處提供重要依據，這為司法責任制的運行提供可靠保障。二是指引功能，有利于引導公正執法。案件質量評查，將案件實體、程序、文書制作、涉案財物使用處理等方面存在的問題予以呈現，對辦案人員的執法行為予以否定性評價，對其執法行為予以告誡，能夠有效地對其執法辦案發揮指引功效，督促、引導其規范、公正執法。三是規范功能，有利于提高案件質量。實踐中，辦案人員往往注重案件實體，而忽視案件程序和文書制作，存在只要案件實體正確，程序和文書出現瑕疵無所謂的思想認識，未能樹立規范的執法理念。通過案件質量評查，把案件存在的不規范問題予以反饋，辦案人員予以整改，能夠有效地把評查結果的價值轉化成為辦案人員規范執法的內心自覺，促使其樹立規范執法理念，強化責任意識，注重程序和文書制作，提升執法辦案能力和水平，提高案件質量。四是參謀功能，有利于領導決策。案件評查后，撰寫案件質量評查報告，對案件質量存在的問題和原因進行歸納、分析和研判，并提出解決的建議和對策，這為領導的決策提供了客觀、真實、全面的信息，有利于提高案件質量管理的科學化和規范化水平。在新的形勢下，案件質量評查機制的運行，能夠有效地解決放權和管理監督之間的銜接和平衡之矛盾，有力地契合、推進、滿足檢察改革的現實需求，有力地保障著司法責任制的有效運行。

二、案件質量評查存在的問題

案件質量評查雖然發揮了其應有價值與作用，取得一定成效，但在案件質量評查過程中，亦凸顯出一些問題，面臨發展困境。評查主體不統一，評查標準不一致，評查程序缺失，評查應用弱化，評查效果不佳，這些問題的存在在一定程度上困擾、妨礙、阻隔了案件質量評查工作的規范有序發展。

（一）評查主體不統一，評查動力不足

案件質量評查主體作為案件質量評查的具體機構和實施者，是案件質量評查工作開展的前提條件。沒有科學合理的評查主體，案件質量評查工作難以推進。實踐中，案件質量評查主體主要包含三種方式，一是成立專門的案件質量評查機構，設置專門的評查人員，負責案件質量評查。二是抽調各業務科室人員組成案件質量評查人才庫，評查案件時從人才庫中隨機抽取。三是上級檢察機關組成案件質量評查小組，對下級檢察院開展案件質量評查。因評查主體不統一，各個檢察機關各行其是，評查人員評查的積極性和主動性不強，評查動力缺乏，評查質量難以保障。

（二）評查標準不一致，評查權威難樹

目前，案件質量評查沒有形成統一的標準，不同的檢察機關雖然制定了評查扣分標準，但制定的標準不一致，不統一，且評查標準不斷變化，造成評查人員和辦案人員無所適從，難以客觀評查案件質量。實踐中，評查人員亦是根據辦案經驗開展評查工作，因每個評查人員主觀認識的不同，勢必會造成評查結果的不一致，致使案件質量不能夠真實、客觀的予以反映。案件評查人員發現的問題多集中在文書制作、辦案程序、卷宗歸檔方面，對于實體問題、重大程序問題發現的較少，評查結果往往受到辦案人員的質疑，評查的權威難以真正樹立，評查的效果難以發揮。

（三）評查程序欠缺，評查可操作性不強

評查程序為案件質量評查工作的開展提供具體路徑。實踐中，雖然各級檢察機關制定了評查辦法或評查方案，但程序設置的較為原則，對評查啟動、評查范圍、評查方式、評查反饋等要素未能形成科學化、標準化、統一化的設置，評查流程操作性不強。評查如何啟動，評查范圍是全部評查還是設置一定比例，評查采取何種方式，評查結果如何反饋和整改，程序路徑的欠缺，在一定程度上限制了案件質量評查工作的有效開展。沒有完善的評查程序指引，在評查過程中往往按照領導的指示進行評查，評查行政管理化色彩較為濃厚，且顯得較為隨意，欠缺規范性，未能顯現案件質量評查的司法評價屬性。

（四）評查應用不足，評查效果不佳

案件質量評查的目的是為了把評查的結果應用到辦案中，落實到案件上，通過正面激勵和負面懲戒，規范執法行為，提高案件質量，提升司法公信力。評查結果的應用、轉化是評查工作實現其價值和功能的必然要求。但實踐中，案件質量評查往往只注重形式，而忽略評查結果的應用和轉化。案件評查后，只是把案件質量評查表和評查報告反饋給承辦人和辦案部門，對于辦案部門和辦案人員是否對評查發現的問題予以整改未能跟蹤管理監督和問責。評查結果并沒有真正與辦案人員評先評優、職務晉升、獎懲、業績考核等予以銜接。這亦使部分辦案人員把評查結果束之高閣、視而不見，不重視、不整改、不學習、不提高。對于評查發現的問題在以后的辦案中依然存在，致使評查結果的價值難以發揮，評查流于表面和形式，評查的功效較低，評查的效果不佳。

三、案件質量評查機制之構建

事物的本質仿佛賦予正義以尺度，因此正義才會擴展為一種完整的秩序……正義就在于把人和社會的事物安排在法的制度里，賦予它們以位置，這個位置是根據生存秩序本身賦予他們的。隨著檢察司法改革的不斷深化，案件質量評查已成為檢察機關管理、監督、評價案件質量的有效方式。案件質量評查功能和價值的發揮，不是輕而易舉的事需要輔之以必要的手段和措施。案件質量評查的有效運行，還需要通過程序設置的運送，科學配置案件質量評查主體，明確案件質量評查的范圍，豐富案件質量評查的方式，完善評查結果應用轉化，彰顯評查的效果，切實促進執法辦案規范化、精致化。

（一）明確案件質量評查之主體

獨立的案件評查機構，專業的評查人員是開展案件質量評查的關鍵。對于案件質量評查主體的爭議主要在于是由案件管理部門單獨行使，設置專門評查人員，還是由案件管理部門和業務部門共同設立領導小組，抽調業務骨干擔任評查人員。解決這一問題的關鍵在于厘清案件質量評查的性質和屬性。案件質量評查的性質在監督，通過專業的監督評價，促進執法規范化，其具有一定司法屬性。故評查的主體若有案件業務部門承擔，執法與監督一體，背離了執法和監督相互分離的理念。依據案件評查客觀實際和現實需求，若案件評查人員由業務部門人員組成，評查力度難以保障，評查的效果難以發揮。業務部門辦案人員本職工作在于辦理案件，在案多人少的壓力下，無時間和精力開展案件質量評查工作。實踐中，業務部門人員不愿意擔任評查人員，不情愿被抽調評查案件，且由于評查人員不固定，評查把握標尺各異，評查結果的客觀性和真實性難以保障。由于案件管理部門承擔著案件管理、監督職能，故評查主體的配置應當立足案件質量評查司法屬性，把該項職能配置在案件管理部門，并設置專門的評查人員，負責案件質量評查，明確職責，統一評查標尺，更有利于案件質量評查工作的規范有序發展。

（二）合理確定案件質量評查之范圍

案件質量評查哪些案件，是全部評查，還是按一定比例評查，實踐中，各個檢察機關的做法不一。設置科學、合理的評查范圍，有利于提高案件質量評查的針對性和目的性，提高評查的效率，有利于實現監督的目的。案件質量評查范圍的確定要符合客觀原則，結合不同檢察機關的實際，合理確定案件質量評查的范圍。若案件少的檢察機關，可以把辦理的全部案件納入評查的范圍；若案件多的檢察機關，因案多人少的矛盾，為了節約司法資源，降低司法成本，提高評查效率，可以采取按一定的比例確定評查范圍，但評查范圍要覆蓋所有類型的案件和全部辦案人員。

（三）統一案件質量評查之標準

案件質量評查標準是執法辦案遵循達到的符合法律法規和司法解釋規定的法律實施要件、程序要件、行為要件及執法辦案效果的質量要求，是衡量執法辦案活動是否規范化的操作規則和管理價值尺度。案件質量評查標準，就是從規范的角度對案件質量的構成要素進行梳理，設定各類評價指標，在全面衡量的基礎上對辦案質量作出一定的評價。案件質量評查標準的設定應根據不同業務部門的案件性質的差別采取分類制定，針對不同的案件類型設定相應的評價指標。對每個業務部門案件可以從案件事實是否清楚、辦案程序是否正當合法、證據是否充分、定性是否精確、法律適用是否正確、法律文書是否規范等方面予以評價。同時實行案件質量等級評價制，根據案件評查實際，可以設置優秀、良好、合格、不合格等次，作為衡量案件優劣的標尺。

（四）構建案件質量評查之程序

案件質量評查的程序—般分為四個階段，案件質量評查的啟動，案件質量的審查，案件質量評查情況反饋和評查結果的應用。在評查啟動階段，主要是制定評查方案，選定評查人員，確定評查范圍和方式，為案件評查工作的具體實施提供條件。案件質量的審查，主要審查己辦結的案件，評查人員主要通過查閱卷宗的方式予以評查。認為必要時，可以向辦案部門或者承辦人了解案件辦理的有關情況，也可以通過走訪、座談、聽證等形式查明案件有關情況。評查人員應當逐案制作書面評查筆錄，詳細記錄評查經過、司法辦案中存在的問題、認定依據及扣分情況，提出案件質量等級評定意見。在反饋階段，評查人員將評查結果反饋給辦案部門和辦人員。在此階段，為了增強評查結果的客觀性和真實性，應當建立異議處理程序。辦案部門或辦案人員對評查結果若有異議，應賦予其對評查結果的異議權，其可以向評查組織申請復議，評查組織可以另行安排其他評查人員予以評查，或者對評查結果組織集體討論，若存在意見在較大分歧，可以提請檢察長或者檢察委員會決定。通過異議處理程序，進一步增強評查的真實性，提高評查的權威，彰顯評查的效果。評查結果的應用是案件質量評查的一個關鍵環節，是評查價值和評查效能發揮的重要保障。評查結果的應用包括撰寫評查報告、評查結果通報、建立執法檔案等。實踐中，應完善案件質量評查結果應用和轉化機制，充分發揮案件質量評查的效用。

（五）豐富案件質量評查之方式

方式為案件質量評查提供了具體的方法和手段，科學、合理的評查方式對案件質量評查效果的發揮有著決定性的意義。根據案件質量評查的客觀需求，案件質量評查應采取多樣化的方式，區別不同類型案件，綜合運用個案評查、重點評查、專項評查、網上評查等多種方式和手段，增強案件質量評查的合力，提高評查的效率。隨著信息技術的發展，檢察統一業務應用系統的完善，特別電子卷宗的應用，目前已具備利用統一業務應用系統開展案件質量評查的條件，充分利用統—業務應用系統開展案件質量評查，更有利于提高評查的效率，降低評查的成本。此外，可以通過技術創新，開發統一業務應用系統的案件質量評查功能，案件辦結后自動評查，實現評查自動化、信息化。

（六）強化案件質量評查結果應用轉化

案件質量評查的目標在于將評查結果予以應用和轉化，應用到位，轉化到位、落實到位，才能夠充分的發揮評查質效，彰顯評查的價值。一是要建立評查結果通報機制。案件評查后，根據案件質量評查的情況，撰寫評查報告，發現問題，分析原因，提出建議，向辦案部門進行反饋通報。二是要建立評查結果整改機制。對于案件質量評查發現的問題，辦案部門和辦案人員應當實事求是予以整改落實，杜絕同樣的問題出現。三是要建立獎懲機制。對于評查中發現的典型案例、優秀文書和優秀案件要予以通報表揚，通過表彰的激勵作用引導辦案人員提高案件質量。同時，對發現案件實體和程序存在違法隋形的辦案人員予以問責，依法追究法律責任。四是要建立干警執法檔案。對于案件質量評查的結果應當納入干警執法檔案，作為辦案人員業績考核、職務晉升、獎懲以及獎金分配的重要依據，通過案件評查結果的應用倒逼辦案人員規范執法，提高案件質量。