法治政府監管能力

周欣

摘要黨的十八大制定《法治政府建設實施綱要》，此《綱要》是在繼承近年來國務院頒布實施的《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強市縣政存依法行政的決定》、《關于加強法治政府建設的意見》等文件的基礎上，對于建設法治國家的創新和發展。《法治政府建設實施綱要》中提出的七個方面的主要內容全面的論述了法治政府能力建設的要求。本文認為，法治政府能力建設中監管能力是保障政府能力有效行使的重要方面，在對政府監管范圍的合理限制后，應當強化政府監管能力的有效性。監管能力除包括政府對其管制的對象進行監管的能力外，也應當從廣義上包括政府受到中央政府、民眾的監管，以及自身監管的能力。

關鍵詞法治政府 政府能力 監管能力 被監管能力

隨著中國經濟的不斷發展，國家法治建設迫在眉睫。政府是中國經濟社會發展直接的實施者和推動者，也是應對各種經濟、社會和政治危機的直接負責機構，此外，我國政府公信力缺少、執法不當問題以及政府官員貪腐問題的高發。證明，要加強國家法治能力建設，提高應對各種可能出現的危機的能力，首先要加強法治政府建設，提升各級政府依法應對社會矛盾和問題的能力。國務院近年來出臺了一系列有關國家法治建設的政策性文件，直至《全面推進依法行政實施綱要》的出臺明確法治政府作為目前的法治改革重點，《綱要》提出了七個方面的主要任務，七項任務全面圍繞中國當前法治政府建設出現的問題，符合中國現實國情，此次《綱要》意在用五年時間基本建成法治政府，對于政府能力提升的要求很大。

要使政府能力能夠有效實施，在賦予政府合理的權力外，需要政府在其權力范圍內對其監管對象進行有效監督管理。監管能力指政府監督以及管理的能力，是政府在市場經濟條件下為某些公共政策的落實而對微觀經濟主體實行的規范與制約。政府是維持社會秩序的主要機構，政府監管能力的有效性將影響國家公共政策落實有效性。但政府監管能力不能沒有限制，政府由于其自身利益考量，在行使監管權力時可能違反市場規則，因此，政府監管需要確定其監管范圍。此外，政府不只是權力的擁有者，主要是義務的承擔者，其行使權力的過程同樣需要受到監管，以保證其監管的合法性。因此，政府監管能力除了表現在其對外的監管效力上，也表現在中央對地方政府的監管、地方政府內部的自我監管以及外界對政府監管的接受度。此次《綱要》的相關規定重點在于對政府能力的限制以及對政府權力行使的監管，也對政府監管能力提出諸多要求，但以下幾點在政府監管能力中沒有體現：

一、政府對外監管能力

政府監管能力首先要求監管范圍的確定性，但不能完全對市場不加監管。政府監管應當通過立法及政策的出臺明確其權力邊界，此次《綱要》對于政府在市場監管的范圍進行限制，以防止政府對正常市場競爭產生不利影響，對于政府政策出臺過程的公開化、透明化都展現出我國開放市場，將政府從市場的主導地位轉變為引導地位。但考慮到我國現今市場消費者權利保護的薄弱，消費者權利受到損害的情景不斷發生，政府的監管能力不能忽略其依照法律應當對市場進行的監管，即在不影響市場正常競爭的基礎上，應當加大對于市場違反法律規定，危害消費者權益的行為的監管力度。

政府監管能力要求監管的公平性，例如，在環保方面中央政府出臺了一系列關于整治污染企業的法律規定及政策性文件，但在地方對于污染企業的整治中，由于地方政府的財政收入部分來源于地方產業稅收，大型企業的引進也是目前政府官員晉升的主要決定因素，政績的產生途徑之一，且大型企業為地方提供大量就業崗位，確實有利于地方的經濟發展。因此，產生污染的大型企業往往會被地方政府明確忽略，以確保企業為地方經濟發展的推動作用。政府監管在不同企業的不同對待不符合監管的公平性，其對污染企業的放縱導致的大量環境污染損害了公眾利益。政府監管的不公正也與地方政府的利益導向及中央政府對地方政府監管不到位有關，此點將在后文具體論述。

二、政府受監管能力

政府監管能力從狹義解釋僅指政府對社會機構的監管能力，從廣義而言，應當包括政府受到監管的能力，政府受到監管的能力決定其監管能力是否能夠有效實施。中央政府對地方政府、社會公眾對政府、政府自身內部都有監管的權利。

（一）中央政府對地方政府的監管

中央政府是地方政府的主要監管機關，中央賦予或委托地方政府以國家權力，并監督地方政府權力的行使，限制地區政府權力的國家力量應當是中央。此時，中央政府既是政策的制定部門也是監管部門。出于地方政府自身利益的考量，當地方政府的利益與中央政府的監管要求不一致時，中央政府會對地方政府施加壓力，以實現中央政府的政策目標，地方政府也由于缺乏獨立性的制度使得它對于中央政府的命令只能服從而不能有任何異議，長此以往就導致地方政府在貫徹落實中央的決策時出現問題，中央也未能有效監管，出現地方政府的權力行使地方政府自身的利益驅使與中央全局性考慮的矛盾，導致中央決策在地方推行時發生困難，并使得地方保護主義的滋生。此次《綱要》加大打破地區壁壘的力度，力求統一全國市場，在市場交易方面破除地方保護主義。但對于全面改進中央決策在地方施行不暢的現狀，并未加以規定。中央需要改變其政策在地方施行出現扭曲的情況，不僅要改變中央與地方的財政結構，還應當加大對于地方政府的監管力度。

中央政府對于地方政府的監管多采取運動式執法的方式，重點針對地方政府在日常運作中監管缺失的部分，如掃黃打非專項執法活動，打擊黑社會、恐怖組織等暴力活動專項行動，對于地方政府確實起到監管作用，但此類運動式執法活動并沒有長遠效力，也只是中央政府卡里斯瑪權威的加強。《法治政府建設實施綱要》以政策的形式發布代之以法律規定的出臺，顯示出現今中國的法治改革還是以政治推動機制為主，國家的政策發布只能顯示出中央的卡里斯瑪權威的盛行，政府官僚體制依然沒有被限制在規則的框架下。在卡里斯瑪權威衰弱后，若政府權力無法被規則限制，將導致政府權力的無限制擴大，因此，在2020年基本建成法治政府后，應當減弱政策對于政府的調控作用，代之以法律的明確規則對政府權力加以限制，法律的缺失使得政策在實際操作中難以得到實現。中央政府對于地方政府的監管需要在規則下的監管，而不是政策性的、運動性的監管。

（二）政府自身監管

政府權力的自身內部監管表現為政府組織機制的優化，政府自身內部監管的缺失有政府機構設置、職能分配、部門職責不合理或不清晰的原因，政府自身組織結構的混亂將導致政府自身監管的難歸責、難處理。學界對于我國政府運作出現問題的原因有政府“壓力型”體制導致的上級政府為實現政治目標對下級政府施壓，下級政府為應付上級政府施加的壓力，往往會采取其他手段；政府“控制權”以中央與地方所享有的目標設定權、檢查驗收權及激勵分配權不同的分配組合導致的不同的治理模式；以“政績”為考核目標的不當政府激勵方式導致官員為晉升追求政績忽略其背后可能導致的危害；中國的政府體制為由下至上，每級政府只對其上級政府負責，且政府作為主要由上一級政府評價，一級負責的體系導致政府官員為其“政治生涯”的發展，對主管其部門的領導采取如行賄拉攏的非正式規則。以上幾種理論對我國政府組織機制的詳細分析顯示出我國政府組織機制改革的必要性，且由于政府是進行行政活動的主要機關，其自身對于行政工作的程序、內容的熟悉程度是其他機關無法比擬的，更為容易判斷法律范圍內行政機關行政權的行使適當與否，并能夠及時對不適當的行政行為予以糾正。

此次《綱要》對于法治政府職能的優化主要表現在有關優化政府組織結構的規定中：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。深化行政體制改革，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，理順部門職責關系，積極穩妥實施大部門制。創新行政管理方式，完善政府績效管理。推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。”對于政府內部的權力監督機制作了詳細規定。第四項任務“堅持嚴格規范公正文明執法”中規定了有關完善行政執法程序、全面落實行政執法責任制、加強執法保障等的具體措施；第五項任務“強化對行政權力的制約和監督”中對健全行政權力運行制約和監督體系、加強行政監督和審計監督、全面推進政務公開、完善糾錯問責機制的規定都對行政權力的監督作了規定。此次《綱要》提及了對政府內部職能和行政體制的完善，有望通過政府內部組織職能的完善，促進政府自身監管的完善。

（三）社會公眾對政府的監督

社會公眾的監督能夠切實監測政府權力行使的合法性及適當性，政府權力使、政策制定、執法程序合法性監督，只由政府自身及上級主管部門監督難以完全保證監督結果的公正性，由公民參與監督才能保障政策符合社會需求，程序合法。此次《綱要》在“完善依法行政制度體系”中規定有完善立法項目向社會公開征集制度、拓展社會各方有序參與政府立法的途徑和方式、健全公民、法人和其他組織對規范性文件的建議審查制度；在“推進行政決策科學化、民主化、法治化”中規定有事關經濟社會發展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策增強公眾參與；在“強化對行政權力的制約和監督”中規定起草法律法規規章和規范性文件，要有效落實公開行政權力運行流程、自覺接受黨內監督、人大監督、民主監督、司法監督、完善社會監督和輿論監督機制。此次《綱要》賦予社會公眾廣泛的對政府的決策制定、行政執法、行政權力等的監督權。

保障社會公眾對政府的有效監督需要注重政府行為的民眾參與，民眾對于政府行為的影響及行為目的的不了解，容易使民眾參與流于形式，《綱要》對于政府行政行為的民眾參與相關規定可能會迫使政府為實現其政策目的，用民眾參與的形式代替民眾實際了解政府行為的實質要求。因此，民眾參與不僅是從形式上加強民眾在政府行為決策中的“出席率”，更多的應該是充分解釋政府行為的內在價值，再由民眾提出其對該政府行為的意見。

三、結論

政府作為社會秩序的主要維護者，政府能力建設是實現法治政府的基礎，政府監管能力作為政府履行其職能的重要途徑，必須得到強化，以減少政府的不作為。同時應當注意政府的被監管能力，以切實將權力關在制度的籠子里。