中國東海防空識別區設立的國際法依據及其意義

王藝瞾

摘要防空識別區是指一國為了國家安全需要而劃設的對航空器進行識別的特殊區域，目前尚屬國際法中的空白領域。設立防空識別區的法律依據主要來自國際法律的一般原則。中國設立東海防空識別區是對國際社會在該領域做法的肯定和支持，中國應該在不違背現有國際法原理和習慣的前提下，積極地豐富相關國際實踐，推動其向前發展，形成完善的國際法規則。

關鍵詞防空識別區 國際法 依據 國際規則 制定

一、問題的提出

2013年11月23日中國國防部發表了《中華人民共和國政府關于劃設東海防空識別區的聲明》，在我國東海設立了首個防空識別區。該聲明一出便引來國際社會的廣泛爭議和各種不實地猜測。由于該區域與日本和韓國的防空識別區都有一定范圍的重合，日、韓兩國對我國防空識別區的正當性提出了質疑，美國政府更是做出了不承認也不接受中國在東海劃設防空識別區的表態。實際上，設立防空識別區的國際實踐可以追溯到上世紀五十年代，當時航空器在第二次世界大戰中的廣泛應用使得人們認識到鞏固空防系統的重要性。二戰后的美國深感到來自蘇聯轟炸機的威脅，于是同加拿大—起圍繞北美大陸創設了世界上首個防空識別區——北美防空識別區。防空識別區這個由美國首創的空中預警系統，逐漸成為主權國家捍衛領土主權和維護海洋權益的重要手段。隨后英國、德國、日本、韓國、芬蘭、冰島、意大利、菲律賓、澳大利亞等二十多個國家都先后設立了防空識別區。

盡管在國際法體系中，防空識別區的設立尚無明確的標準和規則，但是隨著人類航空技術地發展與進步，隨著國際空運航班的不斷增加，隨著空中襲擊成為戰爭和恐怖活動的常態化，隨著各國對領空主權安全的不斷重視，中國設立防空識別區已是大勢所趨。明確東海防空識別區的正當性，對我國今后設立其它防空識別區，對我國將來在防空識別區規則立法活動中能有話語權，都有著極其重要的意義。

二、國際社會設立防空識別區的典型實踐

（一）美國防空識別區的實踐

美國是最早設立防空識別區的國家，其設立依據是《聯邦法則》，目前的有效規則以2014年1月最新修訂的版本為準，其中第14篇的第99部分“空中交通安全管制”，對美國防空識別區的定義、范圍與具體識別要求都做了詳細的規定。在這一規定中，對某一即將通過或位于美國防空識別區的航空器，做了必須遵守如下方面的識別要求：

在無線電方面，要求進入防空識別區的民用航空器必須開通雙向無線電通訊系統，且該航空器的飛行員必須持續保持對航空設施頻率的監聽。在飛行計劃方面，除非取得了航空管控機構的授權，否則任何駛入或處于防空識別區內的航空器都應向有關的通訊設施提交、激活和結束飛行計劃的情況。在雷達信號方面，要求任何進入、位于或飛越美國防空識別區的航空器都要安裝雷達信號應答機，并且要保證其一直處于有效的啟動狀態。在方位報告方面，要求飛越或位于防空識別區的飛行員必須向有關設施按照管制空域和非管制空域的不同要求報告自己的位置。

從以上規定中可知，美國在防空識別區領域的立法規則十分的全面、復雜和嚴格，在具體的實踐操作中，對違反防空識別區規則的航空器，美國可能會采取伴飛、主動識別以及攔截的措施。此外，《美國法典》第49條還規定了違反防空識別區規則相對應的刑事制裁手段。這足以證明美國對其防空識別區的重視程度，以及該區域對于維護一國主權權益的重要性。

（二）加拿大防空識別區的實踐

美國之后，加拿大于1951年建立了加拿大防空識別區。目前關于其有效的規則主要記載于1996年的《加拿大航空法規》中。在對進入防空識別區的航空器的具體要求上，加拿大同美國在無線電、飛行計劃及方位報告等方面都基本相同，兩國間最主要的區別體現為以下兩點：

第一，加拿大沒有區分軍用和民用航空器，明確地規定了該規則適用一切將要進入或位于加拿大防空識別區的航空器。

第二，美國只規定了最終在美國著陸的航行器提交飛行計劃，但是加拿大則要求，只要在防空識別區內飛越的航空器都必須要提交飛行計劃，不管其最終的目的地是否在加拿大。可見加拿大防空識別區的具體規則要比美國更為嚴格。

（三）其他國家的防空識別區實踐

除了美國和加拿大，世界上許多國家和地區都設立了防空識別區，防空識別區的設立已明顯地呈現出了國際化特征。例如，1965年左右，冰島、意大利、日本、韓國和馬來西亞都先后設立了防空識別區。其中日本自上世界70年代以來，更是先后數次單方面擴大其防空識別區的面積，將該區域不斷向中國方向擴張。1972年，日本在調整其防空識別區的范圍時，將我國釣魚島囊括其中。2010年日本防衛省宣布，把原來止于國土最西端與那島上空的“防空識別圈”擴大到該島嶼以西臺灣地區一側海域的上空。韓國防空識別區的面積也很大，最遠的邊界距其本國領空長達390公里。在我國宣布設定東海防空識別區后，韓國也迅速宣布擴大其現有的防空識別區，擴大后的區域覆蓋了朝鮮半島西南方向的蘇巖礁、羅馬島和紅島上空。

三、中國設立防空識別區的國際法依據

聯合國《國際法院規約》第38條對國際法的法律淵源有權威解釋：主要有國際條約、國際習慣、法律一般原則、法庭判例和公法學家的學說。截止到目前為止，國際社會中并沒有防空識別區的專有條約，盡管有20多個國家歷經半個世紀的實踐，但也不符合多數國家長期反復實踐的標準。因此在國際條約和國際習慣法中很難找到設立防空識別區的有力依據，但我們可以在—般原則中找到它設立的國際法依據。

（一）國家自衛權的合理延伸

自衛權是主權國家固有的一項在國際法上的基本權利。《聯合國憲章》第51條規定：“聯合國任何會員國受到武力攻擊時，在安全理事會采取必要辦法，以維護國際和平及安全之前，本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利……”。防空識別區的誕生是在上世界50年代，當時國際社會在航空領域取得了巨大的進步，二戰期間飛機空襲的普遍適用使各國認識到，傳統的空防系統正面臨著前所未有的威脅。為了能更好的應對來自他國的空中威脅，美國率先設立了防空識別區。從防空識別區所誕生的歷史背景中我們不難得出：一國劃設防空識別區的實質就是為了能提前預測到對本國主權造成的侵犯，為自我防衛提供充分的時間。

瑞士法學家瓦泰爾說過：“一個國家應當認真避免任何可能造成破壞的事物……將任何可能導致其會壞的東西擋在一定距離之外。”完善空中預警系統，在距離領土上空的一定公共空間區域內設立防御系統，以達到防備和抵抗侵略的目的，自然是無可厚非的。聯合國也曾默示同意國家在特定情況下訴諸預先自衛的權利，比如安理會和大會拒絕譴責以色列1967年對埃及的先發制人攻擊。并且在詹寧斯和瓦斯修訂的《奧本海國際法》中也在一定程度上肯定了這種預先防衛的正當性：“雖然預防性自衛行動通常是非法的，但是，并不是在一切情況下都是非法的……在現代敵對行動的條件下，一個國家總是要等待武力攻擊開始后才采取自衛行動，是不合理的。”從以上的論述中可以得出，我國當然可以在不違背現有國際法規則的前提下，對自衛權進行合理延伸，設立一個不妨礙他國合法飛行自由的防空識別區。

（二）一國對其剩余權利的行使

剩余權利，是指法律未加明文規定或禁止的權利。該原則最常見于現代海洋法中，即《海洋法公約》中沒有明確規定或沒有明令禁止的那部分權利。根據剩余權利的主張，雖然《海洋法公約》中對一些權利沒有明確的歸屬，但并非意味著這些權利的不存在。《海洋法公約》第58條規定，在專屬經濟區內，所有國家在行使航行與飛越自由權利時，都應該適當顧忌沿海國的權利和義務。這同樣表明，沿海國可以根據國家在海上的安全形式以及為了保護自身的合法權利，在不違反國際法律和不妨礙其他國家相對權利的條件下，結合現有的國際實踐，依據國際法和平利用的原則和《海洋法公約》的有關規定，設立防空識別區的做法是完全正當的。

作為《海洋法公約》的締約國，我國當然可以在東海相關區域主張相應權利，并按照該原則，設立一個不妨礙其他國家相對權利的東海防空識別區，這完全是國際法框架下的合法行為。

四、總結：我國設立防空識別區的意義

防空識別區從設立到發展已有半個世紀之久，但是圍繞其法律依據、性質和糾紛的解決至今尚無統一的標準。中國設立東海防空識別區不僅對維護本國主權領土安全有著積極的防御作用，更重要的是豐富了防空識別區的國際實踐，這對于推動防空識別區規則成為國際習慣法，甚至今后對其規則的制定與完善都有著極其重要的意義。作為世界上歷史悠久且國土覆蓋面積較大的國家，中國有著地勢多樣性和周邊環境復雜性的特點，中國防空識別區的設立不單單是在數量上豐富了防空識別區的實踐，更能在種類上為該領域帶來新的素材，為今后規則的制定提供了更多的思考。

另一方面，當今國際社會運行的這套國際法體系仍是以歐美價值觀為代表的西方價值體系，中國盡管也參與了一些規則的制定，但就單純的是個參與者，并沒有多少發言權，國際法的很多領域都沒有中國的影子、話語和痕跡。因此中國必須要積極地參與各種國際國際法實踐，在中國東海設立防空識別區正是一次重要的實踐，也為未來中國能在國際法體系建設中擁有話語權奠定了基礎。中國只有積極地參與國際法實踐，積極推動國際法發展，為自己在立法過程中積累更多的話語權，才能使國際法的價值理念不再局限于西方價值觀，才能使自己成為國際法強國，使國際法成為真正意義上的普世性法律。