如何既“去產(chǎn)能”又“保就業(yè)”

黃湘閩

經(jīng)濟(jì)下行壓力造成就業(yè)崗位減少，鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能增大了職工分流安置壓力，導(dǎo)致就業(yè)的總量矛盾、結(jié)構(gòu)性矛盾，以及去產(chǎn)能與當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)承載能力之間的矛盾十分突出

盡管全國就業(yè)形勢總體穩(wěn)定，但穩(wěn)中有憂，去產(chǎn)能中的職工就業(yè)安置仍是就業(yè)工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題之一，需要給予高度重視。

去產(chǎn)能過程中職工再就業(yè)的現(xiàn)狀

1.重點(diǎn)地區(qū)就業(yè)安置任務(wù)繁重。根據(jù)國務(wù)院2016年初制定的去產(chǎn)能方案，未來3-5年預(yù)計將直接影響180萬名職工就業(yè)，其中鋼鐵行業(yè)涉及50萬人，煤炭行業(yè)涉及130萬人。從全國各地區(qū)情況看，河北、山西、東北以及西南等去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)受影響職工規(guī)模較大。河北省到2017年底受影響職工人數(shù)約為54.7萬人，其中鋼鐵行業(yè)42.6萬人、水泥行業(yè)6.5萬人、平板玻璃行業(yè)5.6萬人；山東、山西兩省到2020年受影響職工人數(shù)分別約為19.3萬人和13.8萬人；東北三省到2020年受影響職工人數(shù)合計約為18.5萬人。在部分資源型城市和產(chǎn)業(yè)相對單一的地區(qū)，特別是鋼城、煤城，由于產(chǎn)業(yè)單一、就業(yè)渠道狹窄，就業(yè)安置難度更大。

2.多渠道幫助職工再就業(yè)取得一定效果。按照國務(wù)院以及人社部、發(fā)改委等部門發(fā)布的有關(guān)去產(chǎn)能的政策文件，各地正積極制定具體政策，采取多種措施，多渠道安置受影響職工。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是將就業(yè)扶持政策惠及去產(chǎn)能企業(yè)的在職職工和失業(yè)人員，有利于其盡快找到新的工作崗位；二是鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)和企業(yè)內(nèi)部安置，按規(guī)定支持企業(yè)穩(wěn)定崗位，積極發(fā)揮失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的功能；三是有意愿創(chuàng)業(yè)的去產(chǎn)能企業(yè)職工和失業(yè)人員，均可享受創(chuàng)業(yè)扶持政策，以成功促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；四是實(shí)施內(nèi)退和公益性崗位托底幫扶政策，使許多年齡大、體弱多病、就業(yè)困難的職工得到兜底幫助。

3.受影響職工再就業(yè)難度較大。去產(chǎn)能企業(yè)職工一般年齡偏大、文化水平低且技能單一，以男性和本地戶籍職工居多，再就業(yè)難度較大。去產(chǎn)能企業(yè)職工年齡大多在40歲以上，有的企業(yè)職工平均年齡接近50歲。由于行業(yè)性質(zhì)、企業(yè)所有制類型等因素，煤炭企業(yè)的“40、50”人員占比通常比鋼鐵企業(yè)更高。去產(chǎn)能企業(yè)職工文化程度多為中學(xué)及以下水平，學(xué)習(xí)能力較差；長期從事某一工種，技能單一，難以滿足新崗位的技能要求；多為本地戶籍人員，家庭和社交圈均在本地，跨區(qū)域就業(yè)意愿較低。由于工作環(huán)境問題，很多一線職工深受職業(yè)病困擾，體弱多病、家庭負(fù)擔(dān)較重，轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)極為困難。不少國企職工對企業(yè)還有比較嚴(yán)重的依賴心理，對國有身份有較高預(yù)期，對分流安置的崗位有較強(qiáng)的攀比心態(tài)，積極主動意識較差。上述一系列因素，都嚴(yán)重阻礙了去產(chǎn)能受影響職工通過市場化方式實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

去產(chǎn)能受影響職工再就業(yè)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題

1.經(jīng)濟(jì)低位運(yùn)行導(dǎo)致新增崗位不足。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)低位運(yùn)行壓力依然較大，2016年GDP達(dá)到74.4萬億元，2012-2016年GDP增速分另0為7.9%、7.8%、7.3%、6.9%和6.7%。2015-2016年的分省季度數(shù)據(jù)顯示，遼寧、山西、黑龍江、河北等去產(chǎn)能重點(diǎn)省份的GDP增速均低于全國平均水平或與之基本持平，其中遼寧和山西兩省的情況最為嚴(yán)重。河北、遼寧、山西等去產(chǎn)能重點(diǎn)省份，盡管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速有所回升，但經(jīng)濟(jì)處于低位運(yùn)行的狀況并沒有得到根本改觀。經(jīng)濟(jì)下行壓力造成就業(yè)崗位減少，鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能增大了職工分流安置壓力，導(dǎo)致就業(yè)的總量矛盾、結(jié)構(gòu)性矛盾，以及去產(chǎn)能與當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)承載能力之間的矛盾十分突出。

2.改革不徹底導(dǎo)致職工安置難度較大。歷史遺留問題較多，國企改革任務(wù)繁重，職工安置難度較大。在去產(chǎn)能過程中，深化國企用工制度改革任務(wù)艱巨，國企職工對企業(yè)高度依賴等問題比較突出；“三供一業(yè)”等企業(yè)辦社會問題普遍存在；在享受特殊工種待遇上存在身份差異，國企職工可以享受特殊工種提前五年退休政策，而民企員工難以享受，有些國企職工因不愿喪失享受特殊工種待遇，不愿流動到民企就業(yè)；企業(yè)內(nèi)部女職工因?yàn)樯矸莶煌斐赏诵菽挲g差異，女工人50歲退休而女干部55歲退休。這些問題造成企業(yè)冗員較多，歷史包袱過重，企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗困難，職工分流安置障礙較多。

3.職工再就業(yè)與創(chuàng)業(yè)效果不佳。對政府目前鼓勵和支持的“一刀切”式的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，失業(yè)參訓(xùn)人員反映不佳。《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》賦予政府部門鼓勵失業(yè)人員參加職業(yè)培訓(xùn)并提供資金支持的職能，但在實(shí)際操作中，受到資金、技術(shù)、場地、管理、市場信息等方面的制約，政府認(rèn)定的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一般采用統(tǒng)一的培訓(xùn)課程、培訓(xùn)期限和培訓(xùn)方法，只能提供形式單一、內(nèi)容固定的基礎(chǔ)性、通用性的基本素質(zhì)與技能培訓(xùn)，無法滿足職工提升專業(yè)技能水平的需求，難以有效提高職工再就業(yè)能力。另外，由于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是政府導(dǎo)向而非市場導(dǎo)向，培訓(xùn)專業(yè)設(shè)置與勞動力市場信息不對稱，存在一定的盲目性和重復(fù)性，其后果是失業(yè)人員對培訓(xùn)內(nèi)容不感興趣，強(qiáng)制性參訓(xùn)后獲得的勞動技能并沒有增加失業(yè)人員在勞動力市場上的競爭力，從而導(dǎo)致培訓(xùn)流于形式。可見政府要提供職業(yè)培訓(xùn)資金、場地等支持并進(jìn)行有效的監(jiān)督與跟蹤，但在具體的培訓(xùn)專業(yè)設(shè)置和培訓(xùn)內(nèi)容選擇上不應(yīng)管得太死，應(yīng)該由勞動力市場自發(fā)調(diào)節(jié)。

4.去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)的就業(yè)問題突出。一些鋼鐵、煤炭產(chǎn)能過剩企業(yè)集中地區(qū)，特別是資源枯竭城市、獨(dú)立工礦區(qū)，就業(yè)問題更加突出。在產(chǎn)能過剩行業(yè)高度依存型地區(qū)，鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過剩行業(yè)的產(chǎn)出在本地經(jīng)濟(jì)中占比很大，許多其他產(chǎn)業(yè)也往往是鋼鐵、煤炭產(chǎn)業(yè)鏈上的延伸產(chǎn)業(yè)。鋼鐵、煤炭等行業(yè)近年來持續(xù)低迷，嚴(yán)重制約了這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。區(qū)域內(nèi)去產(chǎn)能重點(diǎn)企業(yè)長期虧損，資產(chǎn)負(fù)債率畸高，流動資金十分緊張，普遍存在拖欠職工工資、欠繳社保費(fèi)、無法正常支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等問題，造成職工無法正常享受醫(yī)療、養(yǎng)老等社保待遇，甚至造成職工無法正常辦理退休等問題。由于區(qū)域內(nèi)主要企業(yè)效益差，利稅大幅減少，財政收入下降，地方財政難以安排足夠資金用于支持企業(yè)轉(zhuǎn)型、組織開展技能培訓(xùn)等工作。

去產(chǎn)能中促進(jìn)職工再就業(yè)的政策建議endprint

1.“多部門、共治理”，解決好職工分流安置問題。一是去產(chǎn)能須與深化體制機(jī)制改革相結(jié)合，行政命令下的壓減產(chǎn)能只能是權(quán)宜之計，只有進(jìn)一步深化要素市場和國有企業(yè)改革，讓市場在要素配置中起決定性作用，才能更徹底地解決職工分流安置問題。二是發(fā)改、工信、財政等宏觀經(jīng)濟(jì)部門與人社、民政、工會等民生部門須通力合作，在制定產(chǎn)業(yè)、財稅、金融等宏觀經(jīng)濟(jì)政策時，將實(shí)現(xiàn)職工平穩(wěn)分流和勞動力有序轉(zhuǎn)移等作為重要的前置因素。三是適當(dāng)引導(dǎo)、鼓勵和扶持當(dāng)?shù)赜袃?yōu)勢、市場有前景、就業(yè)吸納能力較好的產(chǎn)業(yè)，而非一味追求發(fā)展高技術(shù)、高附加值產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，提高當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)承載能力。

2.實(shí)行“差異化、有重點(diǎn)”的政策措施，進(jìn)行有效幫扶。關(guān)注不同地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)之間的情況差異，實(shí)施針對性的就業(yè)安置幫扶。一是充分認(rèn)識到去產(chǎn)能過程中各地區(qū)、各行業(yè)、各重點(diǎn)企業(yè)，以及各重點(diǎn)企業(yè)與所在地區(qū)之間的關(guān)系等方面都存在著很大差異，政策上不能搞“一刀切”，需要有更大的靈活性，分類施策、“一地一策”甚至“一企一策”。二是中央財政工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎補(bǔ)資金要向職工安置任務(wù)重且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)適度傾斜。在安排中央專項(xiàng)獎補(bǔ)資金時，更多地考慮企業(yè)經(jīng)營情況、安置人數(shù)和安置難度等因素，重點(diǎn)支持困難地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)做好職工安置工作。

3.制定“多渠道、系統(tǒng)化”安置政策，做好職工分流。積極拓展分流渠道，短期手段與長效機(jī)制相結(jié)合，政府搭建平臺，各種市場力量參與其中，共同做好職工分流。一是鑒于去產(chǎn)能企業(yè)在職工就業(yè)安置中普遍面臨資金短缺的困境，以及去產(chǎn)能對鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶、石化等行業(yè)的廣泛影響，建議中央財政適當(dāng)增加工業(yè)獎補(bǔ)資金的投入額度，并擴(kuò)大獎補(bǔ)資金的行業(yè)企業(yè)使用范圍。鼓勵企業(yè)發(fā)展“非煤”“非鋼”等新產(chǎn)業(yè)，盡可能妥善內(nèi)部安置職工，給予獎勵性穩(wěn)崗補(bǔ)貼；鼓勵社會上各類企業(yè)吸納受影響職工，給予一定的吸納就業(yè)補(bǔ)貼；鼓勵各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)幫助介紹工作機(jī)會，給予一定的職業(yè)介紹補(bǔ)貼，提高受影響職工再就業(yè)成功率。二是幫助勞動者提高技能、實(shí)現(xiàn)就業(yè)應(yīng)是積極就業(yè)政策的一項(xiàng)核心內(nèi)容。建議通過專門政策計劃，安排專項(xiàng)培訓(xùn)資金對受影響職工（無論是否解除勞動關(guān)系）進(jìn)行有市場需求、有針對性、可選擇的職業(yè)技能培訓(xùn)。三是切實(shí)開發(fā)適合受影響職工創(chuàng)業(yè)的項(xiàng)目，從創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、資金場地、稅費(fèi)減免、實(shí)地指導(dǎo)、持續(xù)跟蹤等方面進(jìn)行全過程幫扶，提高創(chuàng)業(yè)的成功率和帶動更多就業(yè)。四是明晰去產(chǎn)能中公益性崗位托底安置的適用范圍和標(biāo)準(zhǔn)，防止托底泛化和異化。公益性崗位安置不應(yīng)泛化成一種主要安置渠道，而且其收入水平應(yīng)保持相對合理，防止出現(xiàn)“養(yǎng)懶人”的異化現(xiàn)象。五是加大轉(zhuǎn)變職工就業(yè)觀念的宣傳力度，特別是逐漸轉(zhuǎn)變其對國有身份附加值的非理性判斷，運(yùn)用正面案例來鼓勵員工走出去，而非窩在一個企業(yè)里成為“一潭死水”。

4.本著“開口子、勇創(chuàng)新”原則，對現(xiàn)有政策進(jìn)行突破。解決職工分流安置問題需要敢于對現(xiàn)有政策中不盡完善和不適應(yīng)新形勢之處進(jìn)行突破，從而提高促進(jìn)就業(yè)的實(shí)際效果。一是適當(dāng)放寬企業(yè)享受穩(wěn)崗補(bǔ)貼的條件和提高穩(wěn)崗補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，更好發(fā)揮失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的作用。現(xiàn)行政策中只有上一年度正常繳納失業(yè)保險費(fèi)的企業(yè)才能享受穩(wěn)崗補(bǔ)貼，實(shí)際上許多去產(chǎn)能企業(yè)在企業(yè)效益好的時期都為失業(yè)保險基金做出了很大貢獻(xiàn)，只是在近期才出現(xiàn)欠費(fèi)情況。建議適當(dāng)放寬企業(yè)繳費(fèi)時間限制和提高穩(wěn)崗補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，使得在經(jīng)濟(jì)調(diào)整特別是去產(chǎn)能過程中能有更多的企業(yè)獲得資金補(bǔ)貼。二是進(jìn)一步拓寬就業(yè)專項(xiàng)資金的使用范圍，使更多受影響職工可享受就業(yè)幫扶。目前，就業(yè)專項(xiàng)資金僅能對已解除勞動關(guān)系處于失業(yè)狀態(tài)的去產(chǎn)能職工提供免費(fèi)的技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，建議將未解除勞動關(guān)系的去產(chǎn)能受影響職工納入政策性幫扶范圍，提升職工轉(zhuǎn)崗能力，提高職工安置效率。三是盡快解決由歷史原因造成的職工退休年齡差異問題。特殊工種提前退休政策只適用于國有企業(yè)，阻礙了職工向非公企業(yè)的轉(zhuǎn)移分流；女干部與女工人退休年齡不同也給企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗分流造成極大的不便。建議盡快出臺有關(guān)政策，解決特殊工種退休和女職工不同身份退休等久拖未決的政策問題。endprint