重估鋼鐵行業過剩產能

陸之瑤

當前的去產能政策存在兩個問題，如果不解決這些問題，可能會導致對中國粗鋼產能過剩規模的錯誤評估和無效的去產能政策

中國粗鋼產量在過去十年迅速攀升，與此同時，粗鋼產能以更快的速度增長，導致產能過剩日趨嚴重。按照傳統對過剩產能的定義（即可以用于生產但閑置未用的生產能力），中國粗鋼過剩產能通常被估計為3.25億-3.5億噸。但按照本文提出的計算方法，粗鋼的實際過剩產能可能只有1.3億噸。

即便如此，1.3億噸的估計規模仍然相當龐大，比2016年美國粗鋼總產量高出約65%。國務院總理李克強在2016年《政府工作報告》中指出，部分行業產能過剩嚴重。政府將重點抓好鋼鐵、煤炭等困難行業的去產能工作，以加強供給側結構性改革，增強持續增長動力。

2016年，中國實際削減鋼鐵產能6500萬噸，超過了4500萬噸的年度目標。但是，如下文所述，當前的去產能政策存在兩個問題。如果不解決這些問題，可能會導致對中國粗鋼產能過剩規模的錯誤評估和無效的去產能政策。

估計過剩產能：一種新的方法

截至2015年底，中國粗鋼產能達到11.269億噸。2015年，中國生產了7.988億噸粗鋼，產能利用率為70.9%，遠低于金融危機前85%左右的水平。

比較公認的中國粗鋼過剩產能的估算規模是3.25億-3.5億噸，這一數據是通過計算世界鋼鐵協會（World Steel Association）公布的粗鋼產量和經合組織（OECD）等機構公布的產能數據之差得出的。基于這種方法，根據《中國統計年鑒》的產能數據和世界鋼鐵協會的產量數據計算，截至2015年底，中國粗鋼過剩產能為3.281億噸（即11.269億噸產能減去7.988億噸產量）。

但是這種統計方法高估了過剩產能的實際規模。原因在于，考慮到季節性因素以及周期性停工以更新設備的需求，鋼鐵企業要保持一定合理規模的“閑置產能”。從這個角度來說，鋼鐵行業滿負荷生產是不現實的。這意味著上述計算得出的3.281億噸過剩產能實際上并非全部“過剩”，而是包含了一部分企業調劑余缺的“閑置產能”。

假設在正常的經濟環境下，80%的產能利用率是合理的（2006-2015年中國平均產能利用率大約為80%，且中國政府設定的“十三五”期間產能利用率的目標是80%）。在2015年7.988億噸產量的生產水平下，1.997億噸（7.988/80%-7.988）閑置產能是在合理范圍內。因此，截至2015年底，中國粗鋼實際過剩產能應該為1.284億噸（11.269-7.988/80%），遠遠低于通常估算的規模。去產能政策的目標也應該是凈減少1.284億噸粗鋼產能，或大約相當于11%的2015年的產能，而非通常所說的3.25億-3.5億噸過剩產能。

產能與去產能現狀

2016年以來，中國削減粗鋼過剩產能的主要進展包括：

2016年2月1日，國務院出臺《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》。該指導意見明確了在2016-2020年的五年內削減-1億1.5億噸粗鋼產能的目標，相當于年均削減2000萬-3000萬噸粗鋼產能。指導意見還嚴禁地方政府批準新增產能的項目，并規定金融機構停止向違規新增產能的企業發放貸款。已獲得獎補資金或其他政策支持的淘汰產能不得用于產能置換。

2016年6月，國家發改委主任徐紹史表示，2016年鋼鐵行業去產能目標是4500萬噸。

2016年11月，國家發改委秘書長李樸民表示，中國鋼鐵行業已于10月底提前完成4500萬噸的全年去產能目標任務。

2016年11月4日，工信部發布《鋼鐵工業調整升級規劃（2016-2020-年）》。該規劃回顧了“十二五”期間中國鋼鐵行業去產能的成就，并明確了“十三五”時期的目標。具體而言，到2020年，粗鋼產能凈減少1億-1.5億噸，產能利用率提高到80%。

2017年3月5日，國務院總理李克強在《政府工作報告》中指出，2016年，政府以鋼鐵、煤炭行業為重點去產能，退出鋼鐵產能超過6500萬噸，超額完成年度目標任務。2017年要扎實有效去產能，再壓減鋼鐵產能5000萬噸左右。

此外，自2016年2月國務院出臺指導意見以來，為支持化解過剩產能，相關部門出臺了稅收、獎補資金、員工安置、環保等8個配套政策。

在評估中國去產能政策時需要注意兩個問題。首先，國務院的指導意見和工信部的規劃都制定了壓減粗鋼產能的目標。但是，不論是2016年削減4500萬噸的目標還是6500萬噸的已實現水平，二者都是針對鋼鐵行業產能，而不是粗鋼本身的產能。因此，這些數據與國務院和工信部五年內削減粗鋼產能1億-1.5億噸的目標沒有直接可比性。為了準確跟蹤產能削減進度和出臺有效政策，中國政府應將煉鋼和煉鐵兩個行業獨立開來，并制定各自的目標，分別對其進行監管。

其次，對于數據的凈值與總值的區分并不明確。在上述去產能的政府文件中，只有工信部的規劃強調了凈值，其他文件都只討論了總數。顯然，當一部分產能被淘汰后，總產能將會減少。但如果在削減產能的同時新增產能，總產能可能會增加。因此，中國應該關注削減產能與新增產能的差額（即凈產能變化），而不是強調削減的總產能。目前政府部門并沒有提供新增產能的官方數據，這使得我們很難準確評估中國在削減粗鋼產能方面的進展。綠色和平組織和中鋼聯在一份報告中估計，2016年中國淘汰了2337萬噸粗鋼產能，但同時新增了5996萬噸產能，導致過剩產能凈增加了3659萬噸。

未來幾年，政策制定者應針對煉鋼和煉鐵兩個行業制定不同的產能削減計劃，并分別統計數據。此外，應強調凈產能的變化，不能只關注減少的產能而不關注新增的產能。如果不解決這些問題，可能會導致無法對中國鋼鐵產能過剩問題進行準確評估，進而導致無效政策的制定。

正確評估中國粗鋼產能過剩情況

針對上述中國目前去產能實踐中存在的不足，接下來本文將分析如果不加以糾正，可能會導致的錯估。

截至2015年底，中國粗鋼產能為11.269億噸。2016年中國鋼鐵產能減少了6500萬噸，2017年計劃再削減5000萬噸。假設：（1）所有削減的產能都指的是粗鋼，（2）中國在2017年底完成了產能削減計劃，（3）這段期間內未新增粗鋼產能，那么2016-2017年中國粗鋼產能將凈減少1.15億噸。也就是說，到2017年底，中國粗鋼產能將為10.119億噸。如果2017年粗鋼產量與2016年大體保持一致，到2017年底，產能利用率將達到79.1%，即（800/1011.9）×100%=79.1%，這與工信部設定的80%的目標值相當接近。

換句話說，根據上述假設，到2017年底，中國粗鋼產能將比2015年底減少1.15億噸。如前所述，截至2015年底，中國粗鋼實際過剩產能約為1.284億噸，那么兩年內削減1.15億噸，意味著截至2017年底90%的過剩產能已被化解。

這些計算很簡單，國家發改委副主任寧吉喆在回答記者提問時也采用了這種計算方法。然而，這是最樂觀的情況。基于這種計算而制定的政策可能會忽視問題的實際嚴重程度。如果一部分淘汰產能發生在煉鐵行業，或者新增了粗鋼產能，2017年底粗鋼的產能利用率將低于現在估算的79.1%。endprint