異地審查：有效降低各種不當干擾

汪文濤

建立刑事申訴案件異地審查制度，目的在于有效降低依法辦理刑事申訴案件遇到的各種不當干擾，確保司法機關執法辦案中每一個環節出現問題都能及時發現、糾正、問責，最大限度地防止和減少冤假錯案，切實讓正義不再姍姍來遲

近年來，全國檢察機關依法履行刑事申訴檢察職責，監督糾正了一批冤錯案件，取得了良好的政治、法律和社會效果。但同時，司法實踐中也暴露出一些地方在監督糾正重大冤錯案件的觀念及工作力度等方面尚存在一些亟待解決的問題，一些影響檢察監督工作發展的制約性因素不同程度地存在。

在2015年和2016年，最高人民檢察院檢察長曹建明先后在全國檢察長會議和第十四次檢察工作會議上指出，要健全刑事申訴案件異地審查制度，對一些當地糾正難、阻力大的案件可交由其他地方辦理。2017年12月7日，最高檢印發了《人民檢察院刑事申訴案件異地審查規定（試行）》（以下簡稱《規定》）的通知。

據悉，該《規定》出臺后，受到了社會各界的一致好評，有評論指出——糾正冤假錯案，最高檢放出“大招”。為便于準確理解適用《規定》，日前，最高檢刑事申訴檢察廳負責人（以下簡稱“負責人”）接受記者采訪時，對該《規定》的相關內容進行了解讀。

進一步強化監督糾正冤錯案件工作

《方圓》：請介紹一下最高檢制定該《規定》的背景和目的？

負責人：審查辦理刑事申訴案件是檢察機關的重要職責，也是檢察機關履行法律監督職責的重要組成部分。長期以來，檢察機關辦理刑事申訴案件實行屬地管轄、分級負責的原則。出臺這一《規定》，將刑事申訴案件異地審查作為屬地管轄的例外情形，既是對近年來檢察機關監督糾正冤錯案件工作經驗的總結提升，對于個別社會輿論高度關注、當地辦理有阻力的重大冤錯案件，交由案件管轄地以外的其他檢察院辦理，也是對社會各界關切的積極回應。

《方圓》：刑事申訴屬地管轄是常態，異地管轄是例外，從常態到例外，有何意義？

負責人：異地審查是為了進一步加強監督糾正刑事冤假錯案工作。實踐中，一些刑事冤錯案件由于存在地方上的各種阻力，給監督糾正工作帶來不當干擾，導致有的冤錯案件遲遲得不到糾正，社會輿論反響強烈。建立刑事申訴案件異地審查制度，目的在于有效降低依法辦理刑事申訴案件遇到的各種不當干擾，確保司法機關執法辦案中每一個環節出現問題都能及時發現、糾正、問責，最大限度地防止和減少冤假錯案，切實讓正義不再姍姍來遲。

在《規定》出臺前，根據中央和最高檢關于建立刑事申訴異地審查機制的精神，一些地方檢察機關對這一工作機制進行了有益探索，還有一些地方檢察機關制定了異地審查的規范性文件。但是，由于缺乏統一部署，各地對該項機制適用范圍、辦案程序、處理方式等方面認識、做法不一。比如，有的地方將異地審查機制適用于省級院將本院管轄的刑事申訴案件交原管轄地以外的下級檢察院辦理；有的地方適用于省級院管轄的刑事申訴案件交原案管轄地以外的下級院（基層院）審查提出意見，再由省院檢察官審查并以其名義辦理案件；有的地方將異地審查機制理解為抽調原案管轄地以外的下級院檢察官與本院檢察官共同組成辦案組審查辦理案件等等。這些亟待由最高檢作出統一規定，以便進一步規范刑事申訴案件異地審查工作，更好地推進這項工作機制健康發展。

《方圓》：相比過去，異地審查這項機制有何優勢？

負責人：這項機制有利于強化刑事申訴檢察法律監督職能，刑事申訴檢察部門是行使檢察權的具體職能部門，承擔著矯正司法權、糾防冤錯案件等重要的法律監督職能，是終極意義上的監督。近年來，檢察機關刑事申訴檢察部門大力強化法律監督職能，先后監督糾正了浙江張氏叔侄強奸案、安徽于英生故意殺人案等一系列冤錯案件，有力提升了檢察機關的司法公信力。而異地審查制度，便于充分發揮檢察機關領導體制優勢，整合檢察機關法律監督資源，增強檢察機關法律監督合力，進一步強化檢察機關刑事申訴部門監督糾正冤錯案件工作。

這項機制也有利于進一步保障刑事申訴人的合法權益。建立刑事申訴案件異地審查制度，切實加大對冤錯案件的監督糾正力度，是對“堅持以人民為中心”精神的切實貫徹，《規定》注重依法保障刑事申訴案件當事人的訴訟權利，賦予申訴人刑事申訴案件異地審查申請權，強化異地審查辦理中權利告知，切實保障當事人的參與權、知情權和監督權。

實現對刑事申訴案件的全覆蓋

《方圓》：根據《規定》，哪些案件可以適用異地審查？

負責人：《規定》第二條明文規定最高檢對省級檢察院管轄的具有一定情形的刑事申訴案件，可以指令其他省級檢察院審查辦理。因此，從級別管轄看，《規定》的案件范圍僅適用于省級院管轄的刑事申訴案件，實踐中分為兩類，即對地市級檢察院刑事申訴處理決定的申訴；對省級檢察院、省高級法院作出的刑事決定、判決、裁定的申訴。

在《規定》起草過程中，有觀點建議地市級以上檢察院均可對下級檢察院辦理的刑事申訴案件指令異地審查；也有觀點認為跨省異地審查，意義和力度更大。經最高檢研究，《規定》目前僅對省級人民檢察院異地審查作出規范。實踐中，省內異地審查是否可以適用這一機制，省級檢察院可在確保效果的前提下，根據具體情況，參照《規定》精神靈活掌握。

《方圓》：從案件類型上看，哪些案件適用《規定》？

負責人：《規定》明確適用異地審查機制的案件，既包括不服人民法院已經生效的刑事判決、裁定的申訴案件，也包括不服檢察機關訴訟終結的刑事處理決定的申訴案件。

近年來，檢察機關監督糾正的重大冤錯案件主要是人民法院審判的嚴重刑事犯罪案件，在《規定》起草征求意見過程中，曾規定僅適用于不服人民法院生效刑事裁判中的案件，法律政策研究部門認為，如果將適用異地審查的刑事申訴案件限定于“不服人民法院已經發生效力的刑事判決、裁定申訴案件”，排除“不服人民檢察院訴訟終結的刑事處理決定的申訴案件”，則無法實現刑事申訴案件的全覆蓋，將大大降低這項制度的實踐價值，建議將適用范圍覆蓋所有刑事申訴案件；在征求各地意見過程中，天津、江蘇、福建、四川等一些地方也建議將不服檢察機關訴訟終結刑事處理決定的申訴一并納入。根據上述意見，《規定》將適用范圍擴展至刑事申訴檢察部門辦理的兩類申訴案件，實現了對刑事申訴案件的全覆蓋。endprint

《方圓》：《規定》明確了啟動異地審查有五種情形，在司法實踐中該如何理解和把握？

負責人：依照《規定》，適用異地審查有前提條件和具體條件。《規定》第二條明確刑事申訴案件適用異地審查的前提條件是：“原處理決定、判決、裁定有錯誤可能”。這是刑事申訴案件能否適用異地審查機制的前提條件。如果經初步審查認為原處理決定、判決、裁定正確，則不能適用《規定》。原處理決定、判決、裁定有錯誤可能，既包括認定事實方面有錯誤可能，也包括適用法律方面有錯誤可能，還包括原辦案人員司法執法程序規范等方面有錯誤可能。

關于適用異地審查的五種具體條件，要區分理解把握：（1）“應當受理不予受理或者受理后經督促仍拖延辦理的”，主要指省級院基于各種原因拒不受理、拖延辦理或辦理不力的；（2）“辦案中遇到較大阻力，可能影響案件公正處理的”，主要指辦案中受到黨政機關個別領導、企事業單位等不當干擾，難以繼續辦理和公正處理的；（3）“因存在回避等法定事由，當事人認為管轄地省級人民檢察院不能依法公正辦理的”，主要指管轄地省級檢察院領導與案件存在法定回避關系，或者原案承辦人因職位變動，當事人認為可能對案件依法公正處理產生影響的；（4）“申訴人長期申訴上訪，可能影響案件公正處理的”，主要指由于當事人長期申訴上訪，有關部門領導曾作出批示，或者申訴人對辦案人施加特殊影響，對案件依法公正處理產生不利影響的；（5）“其他不宜由管轄地省級人民檢察院辦理的情形”，此項是兜底條款，以便適應實踐中遇到的新情況、新問題。

此外，《規定》第十四條規定“被害人不服地市級人民檢察院作出的不起訴決定，在收到不起訴決定書后七日以內提出的申訴，依據刑事訴訟法及相關規定辦理，不適用本規定。”之所以將此類案件排除適用異地審查機制，主要是考慮到《刑事訴訟法》第一百七十六條和《刑事訴訟規則》第四百一十七條對此已明確規定“由作出不起訴決定的人民檢察院的上一級人民檢察院刑事申訴檢察部門立案復查”。《規定》不宜再作出與之不同的規定。

異地審查由最高檢檢察長或檢委會行使決定權

《方圓》：司法實踐中如何啟動異地審查這一機制？

負責人：異地審查的啟動程序分為依職權啟動和應申請啟動。依職權啟動包括最高檢自行決定和省級檢察院主動報請，主要指省級院和最高檢在辦理刑事申訴案件過程中，發現案件符合《規定》中異地審查的條件，主動報請或決定將刑事申訴案件異地審查的情形。

根據《規定》第五條，檢察機關依職權啟動異地審查的，應當征得申訴人同意。征求意見過程中，一些地方和專家曾對“申訴人同意”作為檢察機關主動啟動異地審查的條件提出異議。經最高檢研究，考慮到適用異地審查的目的是為了更好地保障申訴人的權利，提升檢察機關的司法公信力，如果違背申訴人意愿，適用異地審查可能很難實現上述目的，并且辦案實踐中也需要申訴人予以配合。因此最終稿保留了這一適用條件。

第二種是應申請啟動。《規定》第四條明確了申訴人關于刑事申訴案件異地審查的申請權。申訴人認為刑事申訴案件符合《規定》中異地審查條件的，可以向管轄地省級檢察院或最高檢提出異地審查的申請，由省級檢察院或最高檢進行審查以確定是否提請或決定適用異地審查。

《方圓》：省級檢察院報請最高檢異地審查或者申訴人申請最高檢異地審查，最高檢一般如何決策？

負責人：根據《規定》第二條，決定刑事申訴案件異地審查的權限，由最高檢檢察長或檢察委員會行使。《規定》沒有明確省級院提請最高檢刑事申訴案件異地審查的權限，根據以往慣例和決策程序要求，省級檢察院對擬提請最高檢異地審查的，也應當由檢察長或檢察委員會決定。

最高檢經審查決定刑事申訴案件異地審查的，十五日內將案件指令其他省級檢察院辦理，同時通知管轄地省級檢察院；最高檢如果決定不予異地審查的，十日內通知管轄地省級檢察院繼續辦理。

對于申訴人提出申請，經審查擬不予異地審查的，可以由刑事申訴檢察部門的檢察官或部門負責人、分管檢察長在本院司法責任制權力清單確定的權限內作出決定。

《方圓》：《規定》如何保障申訴人的申請權和申訴權？

負責人：相比過去，《規定》強化了對申訴人權利的保障。一是明確了申訴人可以向省級檢察院和最高檢申請刑事申訴案件異地審查的權利。在征求意見過程中，有關部門曾建議賦予申訴人對省級院作出的不予異地審查決定可以向最高檢申訴的權利，但考慮到《規定》已明確申訴人可以向最高檢直接申請的權利，因此沒有必要再規定申訴人對省級院不予異地審查決定的申訴權。

二是《規定》第六條、第十一條明確了檢察機關對申訴人的通知義務。對于申訴人就刑事申訴案件提出的異地審查申請，檢察機關無論是否作出異地審查決定，都應當將處理結果通知提出異地審查申請的申訴人。決定予以異地審查的，由異地審查的人民檢察院負責通知申訴人；決定不予異地審查的，由受理申請的人民檢察院負責通知申訴人。《規定》對申訴人直接向高檢院提出申請的，明確由高檢院通知申訴人。同時，根據具體情況，對通知時間做了不同規定，以便于實踐操作。

有錯誤可能

根據《人民檢察院復查刑事申訴案件規定》第十九條規定，判斷是否屬于“有錯誤可能”，應從以下幾個方面進行審查：（1）原處理決定、判決、裁定認定事實是否有錯誤；（2）申訴人是否提出了可能改變原處理結論的新的事實或者證據；（3）據以定案的證據是否確實、充分；（4）據以定案的證據是否存在矛盾或者可能是非法證據；（5）適用法律是否正確；（6）處理是否適當；（7）是否存在嚴重違反訴訟程序的情形；（8）辦案人員在辦理該案件過程中是否存在貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為；（9）原處理決定、判決、裁定是否存在其他錯誤。endprint