基于對房屋持有者調(diào)查的“小產(chǎn)權(quán)房”若干問題研究
——以河南省淮濱縣為例

張 猛, 王雪瑩

(南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院, 江蘇南京 211800)

[定稿日期]2017-08-31

注釋： ① 據(jù)媒體不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2014年全國小產(chǎn)權(quán)房的總量已超過70×108m2。http://www.chinairn.com/news/20140106/092843462.html

小產(chǎn)權(quán)房自20世紀(jì)90年代開始在我國一些城市出現(xiàn)，到目前為止，在我國許多城市已經(jīng)形成了相當(dāng)大的規(guī)模，而且其數(shù)量依然呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢①，對國家戰(zhàn)略、城市發(fā)展、社會和諧、人民生活等方面都產(chǎn)生了很大影響。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房問題研究內(nèi)容較為廣泛，從研究視角上看主要包括合法化、保障性住房、利益博弈、城鄉(xiāng)二元土地制度改革等方面。王海鴻(2009)從社會和經(jīng)濟(jì)角度探討了小產(chǎn)權(quán)房存在的現(xiàn)實(shí)合理性，并分析了其合法化途徑[1]。蘇勇(2011)等分析了小產(chǎn)權(quán)房與保障性住房之間的關(guān)系，并且就將小產(chǎn)權(quán)房納入保障性住房體系的可能性做了探討[2]。黃日生(2015)等人對小產(chǎn)權(quán)房涉及到的利益主體政府、村民、房地產(chǎn)開發(fā)商、購房者等進(jìn)行了利益博弈分析，并提出了相應(yīng)的建議，即遏制小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展[3]。劉茂林(2008)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房在全國形成規(guī)模的根源是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地制度導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)被虛置和不斷飆升的城市房價(jià)[4]。本文基于前人研究的基礎(chǔ)上對小產(chǎn)權(quán)房持有者進(jìn)行實(shí)地問卷和訪談?wù){(diào)查，以期更加清晰的了解持有者群體對于小產(chǎn)權(quán)房的認(rèn)知和需求，并對小產(chǎn)權(quán)房問題的解決提出相應(yīng)的策略。

1 研究區(qū)域概況和研究方法

1.1 研究區(qū)域選取

本次研究選取河南省淮濱縣北城區(qū)周邊的5個鄉(xiāng)村社區(qū)進(jìn)行實(shí)證研究。隨著淮濱老城區(qū)的改造建設(shè)，城市行政和教育等功能區(qū)逐漸轉(zhuǎn)向北部城區(qū)，北部部分鎮(zhèn)區(qū)成為了城市的核心組團(tuán)區(qū)，周邊鄉(xiāng)村出現(xiàn)了大量的小產(chǎn)權(quán)房。根據(jù)形成方式不同小產(chǎn)權(quán)房可以分為拆遷安置型、新農(nóng)村型和小區(qū)型，本次調(diào)查對三種類型小產(chǎn)權(quán)房均選取了一定量的調(diào)查。

1.2 研究方法

研究主要采取問卷調(diào)查方式獲取信息和數(shù)據(jù)，根據(jù)被調(diào)查的小產(chǎn)權(quán)房持有者(以下簡稱“持有者”)是屬于外來買房者還是本地人口持有房屋者將調(diào)查對象分為“購房者”和“自有者”。問卷問題主要圍繞兩類人群對小產(chǎn)權(quán)房認(rèn)知和需求設(shè)計(jì)，共發(fā)放問卷138份，有效問卷112份，其中購房者為50份，占比44.6 %，自有者為62份，占比55.4 %。

2 持有者對小產(chǎn)權(quán)房認(rèn)知調(diào)查分析

2.1 合法性認(rèn)知

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房合法性問題(單選)，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房不合法但是有存在理由的持有者最多，占比48.21 %；25.89 %持有者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房不合法；僅有16.07 %的持有者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房合法。其中購房者和自有者認(rèn)為合法的比例分別為14 %和17.7 %，兩者相差不大(圖1)。從調(diào)查結(jié)果可以看出，持有者大多能清晰認(rèn)識到小產(chǎn)權(quán)房是不合法的，但近一半的持有者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房雖不合法但是合理。

圖1 持有者對小產(chǎn)權(quán)房合法性認(rèn)知

2.2 小產(chǎn)權(quán)房未來走向和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房未來發(fā)展走向問題(單選)，持有者認(rèn)為可能維持現(xiàn)狀的占比最高為40.18 %，認(rèn)為可能認(rèn)證產(chǎn)權(quán)和可能拆除的持有者人數(shù)相當(dāng)，分別占比25.00 %和26.79 %(圖2)。對小產(chǎn)權(quán)房存在的風(fēng)險(xiǎn)問題(多選)，58.93 %的持有者認(rèn)為拆遷無法獲得賠償是最大的隱患，也有48.21 %的持有者擔(dān)心需要補(bǔ)交罰款或稅費(fèi)，僅有27.68 %的持有者會擔(dān)心小產(chǎn)權(quán)房質(zhì)量及配套設(shè)施供給存在風(fēng)險(xiǎn)(圖3)。從調(diào)查結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，雖然持有者對于小產(chǎn)權(quán)房未來可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)有一定心理預(yù)期，但是對小產(chǎn)權(quán)房未來走向認(rèn)識大多持較為樂觀的心態(tài)，認(rèn)為不會被拆除。

圖2 持有者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房未來走向

圖3 持有者對小產(chǎn)權(quán)房風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知

3 房屋持有者動機(jī)與小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正需求調(diào)查分析

3.1 持有者動機(jī)研究

對于小產(chǎn)權(quán)房持有者持有動機(jī)問題(多選)，因?yàn)檎{(diào)查對象的不同持有動機(jī)也存在差異，根據(jù)被調(diào)查對象的不同將問題分為購房者動機(jī)和自有者動機(jī)，兩類群體在持有動機(jī)上存在一定差距。

3.1.1 購房者持有動機(jī)

調(diào)查結(jié)果顯示小產(chǎn)權(quán)房價(jià)格實(shí)惠和安家需要購置房屋的購房者者占比最高，分別為86.00 %和72.00 %；工作、學(xué)習(xí)更方便和改善居住條件原因分別占比64.00 %和54.00 %；也有58.00 %購房者因?yàn)橄硎懿坏奖Ｕ闲宰》康母＠蛸徺I小產(chǎn)權(quán)房；而選擇升值空間大的占比僅為16.00 %(圖4)。

圖4 購房者持有動機(jī)

3.1.2 自有者持有動機(jī)

調(diào)查結(jié)果顯示改善居住條件占比最高為72.58 %，拆遷補(bǔ)償、出租出售獲利、安家需要建造房屋、工作、學(xué)習(xí)更方便的占比分別為40.32 %、35.48 %、35.48 %、29.03 %(圖5)。從調(diào)查結(jié)果來看，無論是購房者還是自有者，其持有動機(jī)均是以滿足生活剛性需求為主導(dǎo)。

圖5 自有者持有動機(jī)

3.2 小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正需求

持有者對小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正問題(單選)整體上支持轉(zhuǎn)正的呼聲最高，占比為43.75 %；支持維持現(xiàn)狀的位列第二位，占比38.39 %；不支持轉(zhuǎn)正和不清楚的人數(shù)較少，占比分別為9.82 %和8.04 %(圖6)。其中購房者和自有者各種觀點(diǎn)支持者整體差異不大，支持維持現(xiàn)狀的自有者(43.55 %)比購房者略高(32.00 %)。這說明了有很大一部分持有者對于小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合法化轉(zhuǎn)化是持肯定態(tài)度的。

圖6 持有者對小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正態(tài)度

4 小產(chǎn)權(quán)房問題治理策略

雖然小產(chǎn)權(quán)房在現(xiàn)有的法律規(guī)范上不具備合法性，但是從現(xiàn)實(shí)社會意義上看小產(chǎn)權(quán)房的存在具有一定的合理性，特別是對提升民眾生活水平、滿足中低收入群體住房需求、彌補(bǔ)社會保障性住房供應(yīng)不足等方面具有一定意義。從實(shí)際的情況看，現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)和制度不完善、社會需求大、民眾風(fēng)險(xiǎn)意識低和法不責(zé)眾的心態(tài)等因素導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房的長盛不衰，同時(shí)也給問題治理帶來困難。因此本文從法律制度改革完善、保障住房供給、小產(chǎn)權(quán)房分類處理、加強(qiáng)執(zhí)法力度幾個方面提出對策。

4.1 盡快完成土地制度改革，從制度上解決小產(chǎn)權(quán)房問題

鄉(xiāng)村小產(chǎn)權(quán)房大多本身并沒有違反法律，之所以處于無法買賣的境地是因?yàn)榧w土地的所有權(quán)和使用權(quán)不完整。為此國家可以通過修訂相應(yīng)的法律法規(guī)，嘗試將農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市用地分類，在規(guī)劃時(shí)將農(nóng)村建設(shè)用地劃入城市規(guī)劃用地中，在統(tǒng)一規(guī)劃管制下賦予集體建設(shè)用地和國有土地同等的權(quán)利，真正做到“同地同權(quán)又同價(jià)”，從而從制度上解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

4.2 控制城市房價(jià)上漲，提升保障性住房供給水平

對小產(chǎn)權(quán)房持有者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分購房者是因?yàn)槌鞘谐掷m(xù)走高的房價(jià)超出了其自身購買的能力，同時(shí)又因?yàn)閼艏⑹杖氲葪l件限制無法購買到價(jià)格相對低廉的保障性住房而選擇了小產(chǎn)權(quán)房。政府應(yīng)該根據(jù)城市的實(shí)際情況，合理采取限購、限貸等方式限制城市房價(jià)瘋漲，同時(shí)還應(yīng)該加大保障性住房建設(shè)的投入，為城市提供一定量的公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房，建立完善的保障性住房分配、監(jiān)督機(jī)制，讓大部分真正需要房屋的中低收入群體能夠買的到保障性住房，從一定程度上削減小產(chǎn)權(quán)房市場需求。

4.3 兼顧人民利益，對小產(chǎn)權(quán)房實(shí)行分類處理

目前我國小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量已經(jīng)形成了相當(dāng)大的一個規(guī)模，涉及利益群體眾多，想要完全強(qiáng)制性清除是不現(xiàn)實(shí)的，為此就需要對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分類處理。對占用耕地，破壞了國家耕地的戰(zhàn)略部署建造的房屋，應(yīng)該予以拆除；對于在農(nóng)村宅基地和其他建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，可以通過征收一定的稅費(fèi)并繳納相應(yīng)罰款將其合法化，這樣既將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正作為村民的合法財(cái)產(chǎn)，又因?yàn)橛臻g的縮小，降低了其再次交易的可能性；對于待建和未建的小產(chǎn)權(quán)房，因?yàn)閲疑形从型晟频男‘a(chǎn)權(quán)房處置方案，因此必須堅(jiān)持嚴(yán)格控制的方針，降低未來小產(chǎn)權(quán)房問題處理的難度和壓力。

4.4 明確職責(zé)分工，加大監(jiān)督執(zhí)法力度

小產(chǎn)權(quán)房問題復(fù)雜、處理難度大，涉及到城市執(zhí)法、國土、規(guī)劃、住建、房管等多個管理部門，各部門之間職責(zé)不明，便會出現(xiàn)相互扯皮推諉的現(xiàn)象，不利于小產(chǎn)權(quán)房問題的治理。因此對小產(chǎn)權(quán)房問題治理需要建立明確的職責(zé)分工體系，在此基礎(chǔ)上多部門通力合作對現(xiàn)狀存在的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行徹底的摸排，對于違法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房予以整治，改變以往小產(chǎn)權(quán)房治理給人留下的“法不責(zé)眾”的印象，打消其開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的熱情。同時(shí)安排好日常的巡視監(jiān)督，對計(jì)劃建設(shè)或正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，控制小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量的進(jìn)一步增長。

[1] 王海鴻, 付士波, 朱前濤. “小產(chǎn)權(quán)房”存在的合理性及其合法化途徑研究——基于土地發(fā)展權(quán)角度[J]. 華東經(jīng)濟(jì)管理, 2009(12):63-67.

[2] 蘇勇, 黃志勇. 小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為保障性住房的路徑選擇[J]. 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討, 2011(2):29-33.

[3] 黃日生. 小產(chǎn)權(quán)房成因:一個利益博弈視角[J]. 財(cái)經(jīng)科學(xué), 2015(11):45-54.

[4] 劉茂林, 楊翼飛. “小產(chǎn)權(quán)房”的緣起、問題及其解決[J]. 河南社會科學(xué), 2008(5):37-40.