黨領導立法的主體性問題

余 俊

(安徽師范大學 法學院，安徽蕪湖 241002)

中共十八屆四中全會決定明確將黨的領導與國家法治建設聯系在一起，解決了關于“依法執政”與“依法治國”關系中“黨領導立法”的法理問題。《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》明確了立法工作要堅持黨的領導，“要遵循黨內重大決策程序規定，集體研究決定立法中的重大問題。”中共十九大報告提出必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，并堅持全面從嚴治黨、制度治黨，這指明了黨領導立法必須規范化的價值取向。可是，在立法學理論中如何界定黨組織的法律地位，使之與作為立法主體的人大組織的職能區分開來并將二者的關系加以規范化，還需要從立法決策學的角度來加以分析。

一、確立黨在立法決策中主體地位的意義

立法過程包括立法規劃、立法論證、立法審議、立法通過、立法評估等活動。為了在立法過程中把方向、謀大局、定政策、促改革，就必須堅持黨對立法工作的領導，堅持科學立法、民主立法，確立黨立法決策的主體地位。

立法決策，就是立法過程中的謀劃決斷。如郭道暉教授認為：決策，是指主體依據其對客觀需要和其所代表的利益得失的判斷，及對滿足這種需要與利益所必須而且可能采取的策略與手段的權衡，作出對策性的決定。所謂立法決策，也是對上述這些因素的判斷與權衡，而作出是否采取立法的手段和選擇立法的方略與模式的決定。*參見郭道暉：《當代中國立法》，北京:中國民主法制出版社1998年版，第197頁。堅持黨對立法工作的領導，為什么要確立黨在立法決策中的主體地位？這是因為立法決策是整個立法過程的核心，是貫穿整個立法過程的謀劃決斷行為。彭真說：“法是在矛盾的焦點上畫杠，什么許做，什么不許做，令行禁止，要很明確。”*傅洋：《父親引領我和共和國法治一起成長》，法制日報2009年8月16日。所以，加強立法決策主體的科學立法、民主立法的能力建設相當重要。

立法決策在立法工作中地位的提升，是隨著立法科學的發展而產生發展的。奧斯丁在其著作《法理學范圍》中第一次將法理學與立法學分離開來，他認為前者研究實然法后者研究應然法，實然法就是主權者的命令，應然法是立法決策中的功利追求。邊沁的《道德與立法原理》，則系統闡述了功利主義思想在立法決策中的作用，論證了議會作為立法決策主體的必然性。*參見[美]博登海默：《法理學―法哲學及其方法》，鄧正來譯,華夏出版社1987年版,第113頁。與奧斯丁、邊沁不同，歷史法學派的代表人物薩維尼將立法作為法理學研究的內容，其著作《立法與當代法理學的使命》指出法律是民族意識的有機產物，是自然而然形成的，經過了習慣法、學理法、法典法的過程，因此立法決策不是理性決策的產物，而是民族精神的自然體現。在薩維尼看來，立法主要是整理習慣法，立法者的理性抉擇是次要的。與之相反，而19世紀下半葉德國新功利主義法學家魯道夫·馮·耶林，在《法的目的》著作中認為，法律在很大程度上是國家為了有意識地達到某個特定目的而制定的，這實際上是論證了理性立法決策的重要性。*參見[美]博登海默：《法理學―法哲學及其方法》，鄧正來譯,華夏出版社1987年版，第104頁。

與德國理性化立法決策模式不同，由于其判例法文化和社會法學的影響，美國的立法決策研究具有經驗理性的現實主義特色。美國《統一商法典》起草人卡爾·盧埃林是美國現實主義法學的主要代表之一，在30年代初的一篇題為《現實主義的一些現實主義——答龐德院長》的論文中，較全面地闡述了經驗理性在立法決策中的作用。在盧埃林看來，立法只是對司法判決的預測，法律并不是白紙黑字的紙上條文，而是存在于法官的行為中。立法預測與立法決策不同，立法決策將立法作為了法治的關鍵，而立法預測則將司法作為了法治的關鍵。*參見張宏生、谷春德：《西方法律思想史》，北京大學出版社1990年版,第416頁。而社會工程法學派代表人物龐德教授則認為，立法作為法治系統工程中的一環，與行政、司法等并列。對于立法者、法官和法學家，就像對工程師一樣，應當根據他所完成的工程的質量來判斷他的才能。*參見張宏生、谷春德：《西方法律思想史》，北京大學出版社1990年版,第408頁。

立法決策作為核心概念在立法學研究中的確立應該是立法學與管理學、政策科學等學科融合發展的結果。美國現代管理學派大家西蒙在其著作《行政行為——行政組織決策過程的研究》中指出，決策是管理的核心。他將決策貫穿于組織活動全部過程，認為管理的核心是決策。西蒙還把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執行過程”，并把對管理的研究的重點集中在“決策制定過程”的分析中。雖然西蒙的研究重點是行政決策，但對我們認識立法決策在立法過程中核心地位仍有啟發意義。

1951年由美國著名政治學家勒納和拉斯韋爾共同主編的《政策科學-視野與方法的近期發生》一書面世，將美國的公共政策的形式分為了立法決策、行政決策和司法決策三部分，闡述了美國國會、總統和美國最高法院在公共政策制定過程中作用。諾內特、塞爾茲尼克著的《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，則闡述了立法決策主體與行政決策主體、司法決策主體之間交流溝通的重要性。*參見[美]諾內特、塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯,中國政法大學出版社1994年版，第85頁。

立法決策在立法過程中的重要性，說明了立法決策主體在立法決策中把方向、謀大局的重要性。堅持黨領導立法，本質上是為了在黨的領導下，落實人民主體地位，堅持科學立法、民主立法。我國不僅在《立法法》中明確規定“堅持共產黨的領導”是立法的一項基本原則，而且在實際操作中立法工作也是在黨的領導下進行的，在立法權力機關和立法工作機構背后，起領導和協調作用的是黨中央和各級黨委。重要國家立法最終由黨中央作出決策已形成一項立法慣例，如中共全國人大常委會黨組將《八屆全國人大常委會立法規劃》上報中共中央后，1994年1月26日中共中央發出了關于轉發《中共全國人大常委會黨組關于〈八屆全國人大常委會立法規劃的請示〉的通知》，才使立法規劃最終獲得通過。國務院辦公廳關于印發給各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構的國務院2017年立法工作計劃的通知中說：“《國務院2017年立法工作計劃》已經黨中央、國務院同意，現印發給你們。”從這可以看出，作為各級立法主體領導機構的中國共產黨各級黨委、黨組作為立法決策主體的法律地位已經實際確立。但是，我國法學理論及對應的立法學研究對此關注不夠，還沒有適當的法學概念予以界定黨委領導立法的法律主體地位。

在國外，20世紀初就出現了以立法決策主體為核心內容的立法決策學的專門論述，如美國學者古德諾在《政治與行政》一書中更是提出了立法是政治的組成部分的論點，從而將政治立法與行政執法區分開來，而將立法決策歸為了政治學領域，執法則為法學和行政學的研究對象。我國立法學現狀的定位是研究立法機關(以人大為主導)的立法活動的法學學科，研究范圍偏窄。由于我國的立法決策過程是一個中國共產黨領導的以人大為主導的立法權行使過程，需要回答為什么立法，立什么法這樣一些基本問題，其研究范圍必然涉及政治學、行政管理學等諸多領域，因此僅僅研究人大立法過程的立法學其范圍是不夠的。立法決策學就是研究中國共產黨、人大、政府在處理社會問題中作出是否采取立法的手段和選擇立法的方略與模式的決定，以及研究立法過程中黨委、人大、政府和公眾之間關系處理的學科。由此可見，通過立法決策學論證黨的立法決策主體地位，這可為黨領導立法提供學理支撐。

二、立法決策主體與立法主體的區分

關于立法決策主體，有法定說和功能說兩種主張。法定說認為立法決策主體只能是立法主體，政黨、專家等是影響立法決策的主體。如周旺生教授認為,立法決策是法定立法主體在自己的職權范圍內,就立法活動中的實際問題，作出某種決定的行為。*參見周旺生：《立法學》，法律出版社2006年版，第464頁。徐向華教授也認為,立法決策指有權立法的主體根據其對客觀需求和所代表利益得失的判斷，并根據其對滿足這種需求和利益所必須而且可能采取的策略和方法的權衡所作出對策性決定的活動。*參見徐向華：《立法學》，北京大學出版社2011年版，第58頁。功能說認為立法決策主體不僅包括立法主體、還包括政黨、專家、公眾等。*參見張根大,等：《立法學總論》，法律出版社1991年版，第143頁。功能說是對立法主體的廣義定義，為區分立法決策主體與立法主體打開了理論缺口。

關于立法主體的定義，有兩種觀點。一種觀點認為，立法主體是立法活動的主體實施者和立法權的直接行使者。如我國《憲法》第58條、《立法法》第7條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”因此，只有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會才是立法主體。另一種觀點認為，立法主體是指有權制定、認可、修改、廢除法律的國家機關。包括專門行使立法權或主要行使立法權的立法機關，也包括制定憲法的制憲機關，還包括制定行政法規和規章的國家機關以及制定地方法規的地方國家機關。將立法主體限定為國家機關，并與立法參與主體區分開來，這是實證法學派的觀點。邊沁認為法律是主權者的命令，哈特認為是承認規則的結果。哈特將法律歸結為第一性規則和第二性規則的結合。第一性規則屬于義務性規則在沒有立法機關的前法律社會狀態中就已在；第二性規則授予權力或權利，以補充第一性的義務規則的的權威性。“承認規則”產生和存在的意義在于確認第一性規則的法律效力。*參見張文顯：《二十世紀西方法哲學思潮研究》，法律出版社1996年版，第378頁。根據哈特的觀點，“我國全國人大及其常委會制定的規范性文件是法律”就是一種最終的承認規則。因此，在實證法學派看來，立法主體與公眾立法參與應該絕對區分，公眾不應該是立法參與的主體。

在我國，從上述學者們關于立法主體的定義來看，大部分學者贊同立法決策主體是立法主體的觀點,即只有法定化的主體才享有立法決策權。持這種觀點的學者認為，立法決策的時空限制在立法過程中，黨委對立法的領導不是立法過程中環節，因此不能作為立法決策主體。在西方國家，由于實施三權分立和多黨制，立法權為議會專屬，其立法主體一般就是立法決策主體。可是，隨著公共選擇理論、回應性法治理論的出現，西方國家的立法決策主體概念也逐步從立法主體的概念中分化出來，學界關于立法決策主體的概念解釋中功能說占據了主要地位。

公共選擇就是指人們通過民主決策的政治過程來決定公共物品的需求、供給和產量，是把私人的個人選擇轉化為集體選擇的一種過程(也可以說是一種機制)。公共選擇理論的代表人物詹姆斯·布坎南認為，在政治生活中，政府作為公共產品的供給者，所制定的政策、法律往往是由決策者根據自己對公共利益的理解來決定的，遵循的是博弈規則。如果我們把政府也看作是“經濟人”，作為壟斷者的政府部門是沒有任何動力去改革自身的產品和服務的，也不會去進行自身的制度創新以符合社會發展的趨勢，這就是現實生活中“政府失靈”的原因。要解決“政府失靈”的問題，就應該從現行體制上尋找原因，從制度創新上尋找對策，從制度上約束權力的運行。公共選擇理論將籠罩在決策者身上的權威面紗解開，揭示了“偏好顯示機制”在公共決策中的重要性。“公民的偏好顯示”是指把人民的利益和要求由下而上及時傳達的機制，在立法決策中，只有充分了解公眾的偏好，重大決策讓群眾知情，讓群眾討論和參與，決策才會符合公眾的利益和要求。*參見[美]布坎南：《自由、市場和國家：20世紀80年代的政治經濟學》，吳良健等譯，北京經濟學院出版社1988年版，第88頁。因此，根據公共選擇理論，立法主體走向開放性是現代社會進行社會治理的必然趨勢。

法律要體現社會變革的要求，不同的社會狀況會有不同的法治模式與之適應，而針對當代的社會現實情況，應采取何種適應社會變革的法律模式，以塞爾茲尼克和諾內特為代表的伯克利學派提出了“回應型”立法決策模式。回應型法治模式是相對于壓制性法治、自治型法治而言的。壓制性法治以集權為特征，公眾參與立法沒有可能性；自治性法治以社會自治為特征，認為立法是發現法律而不是創造法律。而回應性法治模式結合了兩者的優勢，主張法律規則不僅包括法律機構承認的權威性規則，也包括社會自治產生的社會規則，是權威性法律機構向社會開放并發揮促進社會調整和社會變化的更能動的作用，在這種重建過程中，能動主義、開放性和認知能力將作為基本特色而相互結合。*參見季衛東：《轉變中的法律與社會(代譯序)》，中國政法大學出版社1994年版，第7頁。根據回應立法決策理論，公眾參與立法顯然是必然趨勢。因此，立法決策主體應該與專門的立法主體相分離。

與西方國家的立法決策理論不同，我國的立法決策過程是立法主體在黨的領導下科學立法和民主立法的過程。公眾并不是立法主體，但可以是立法決策參與主體。至于各級立法主體的本級黨委，雖不是立法主體，但應該是立法決策主體。在我國，根據憲法，中國共產黨是執政黨，應該居于立法決策主體中的領導者地位。如果將立法主體與立法決策主體混同，那么黨對立法工作的領導地位就不明確。從管理學上講，領導的主要作用就是決策。根據《立法法》的規定，人大及其常委會要遵守一定的立法程序，有點類似管理學中的程序性決策，即有法可依，有章可循的決策。而黨委對立法工作的領導，是在政治方向、重大立法決策事項上的領導，有點類似非程序性決策，即非常規的重大問題的決策。黨委之所以要對人大的立法工作進行領導，就是要處理好一些非程序決策的難題。因此，我們不能根據《立法法》中沒有界定黨委的領導規則就認為黨委不是立法決策主體。

領導是管理學上的一個概念，所以我們一般會把領導這個詞置于管理學中理解：是領導者為實現組織的目標而向被領導者施加影響力的一種行為或行為過程。黨的立法決策與立法主體的立法決策相比，在內容和形式上仍然有不同之處。黨的立法決策是黨的會議通過的，代表黨的意志，受到黨的章程和紀律的約束，而立法主體的立法決策是由立法機關通過的，代表國家的意志。黨委領導立法，一是要把握政治方向；二是提供政治、思想和組織保障。把握政治方向,主要是黨委、特別是黨中央的職能；提供政治、思想和組織保障，是黨中央領導下的立法機關黨組的職能，在政治上、思想上和組織上保障黨中央的決策通過法律程序變為國家意志。*參見朱景文：《關于黨領導立法的幾點思考》，http://study.ccln.gov.cn/gcjw/zz/220905-1.shtml,2015-08-19.

所以，立法決策主體不能僅僅限于立法主體的范圍，黨委、人大都應該是立法決策主體。與具體實施立法的立法主體不同，立法決策主體是根據憲法和法律決定立法的指導思想、立法目的和方法的黨派組織或國家立法機關。為了使立法決策主體與立法主體明確區分，立法決策主體還可以從狹義上解釋，僅僅指領導各級立法主體的黨組織。根據《中國共產黨章程》的規定，黨是根據自己的綱領和章程，按照民主集中制組織起來的統一整體。但在立法決策實踐中，既要發揮各級黨組織的積極性創造性，又要實行正確的集中，黨中央和各級黨組織的職責是有分工的。因此，黨的中央和地方各級委員會需要承擔起在相應職責權限內的重大立法決策中的主體責任。

在中國特色社會主義立法決策理論的形成過程中，執政黨作為立法決策主體是中國特色社會主義法治建設取得成功的的理論總結。董必武和彭真同志可以說是新中國兩位具有影響的革命法學家，他們系統論述了黨委領導立法的思想觀點。1956年9月19日，董必武在中共八大發言中，就提出了依法辦事，加強黨領導國家立法機關制定一些法律的意義。1982年制定憲法時，對要不要堅持黨的領導、如何規定黨的領導，有各種各樣意見。如何統一認識?彭真同志說，要用事實統一認識。他回顧了中國革命的歷史進程，指出堅持黨的領導，是不以人們意志為轉移的客觀規律，是中國人民總結歷史經驗得出的最基本的結論，是億萬人民在長期斗爭中作出的決定性的選擇。在中共十九大報告中，習近平總書記更是強調了堅持黨對一切工作的領導，堅持和完善人民代表大會制度，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，更是明確指明了新時代立法決策過程中主體間關系處理的價值導向。

幾十年來，在中國共產黨的領導下，國家從革命戰爭時期轉入社會主義建設時期，從改革開放初期到新時代中國特色社會主義建設時期，實現了從依靠政策到依靠民主法制，從法制到法治的治國方略的改變，如何立良法行善治在國家治理體系和治理能力現代化中的地位越來越重要。習近平總書記2012年12月4日在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話：“黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。”這是對黨委如何領導立法的權威概括。由此可見，在中國特色社會主義法治理論建設中，確立立法決策主體概念，這對理順立法決策中黨委與人大之間的關系具有重要的理論和實踐價值。

三、加強黨領導立法的規范化建設

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的最根本的保證。必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程。”《立法法》第3條也規定“立法應當堅持中國共產黨的領導。”2016年2月，中共中央出臺了《關于加強黨領導立法工作的意見》(以下簡稱中央10號文件)，這都是黨委作為立法決策主體的依據，可黨委如何領導立法，還有許多問題值得探討。確立立法決策主體概念，可以從法治實踐上促進黨領導立法的規范化，依法明晰需要黨委進行立法決策的事項范疇。一般說來，作為立法決策主體，需要處理的立法事項如下：

1.審定立法規劃和計劃。立法規劃，又稱立法計劃，是指享有立法權的立法主體根據國家的方針政策、國民經濟和社會發展計劃，在科學的立法預測基礎上，作出的立法目標、措施、步驟等的設想和安排。*參見朱力宇、葉傳星：《立法學》，中國人民大學出版社2015年版，第156頁。也有學者將立法規劃與立法計劃分開，五年為立法規劃，年度設想為立法計劃。在行政立法方面，我國1980年初國務院就開始實現立法規劃。1981年7月，為了加強國務院的法制工作，適應國家經濟立法工作的需要，國務院成立了國務院經濟法規研究中心。1981年《國務院經濟法規研究中心關于加強經濟立法工作的幾點建議》中指出，“加強經濟立法的全面規劃、協調平衡和組織指導工作”。而全國人大的立法規劃被正式提出并受到重視，始于七屆全國人大任期之初。1988年，時任委員長的萬里在七屆全國人大常委會第一次會議上提出：“本屆常委會，要爭取在第二次會議上，制定出一個五年立法規劃”。*劉政、于友民、程湘清：《人民代表大會工作全書》，中國民主法制出版社1999年版，第1043頁。1988年七屆全國人大常委會會議印發了《全國人大法律委員會關于五年立法規劃的初步設想》，第八、九、十、十一、十二屆全國人大常委會也都制定了立法規劃。各級黨組織審定本級人大和政府的立法規劃和計劃是黨運用法治思維和法治方式落實立法決策的領導方法。立法規劃、計劃由人大常委會和政府黨組報送黨委審查批準制度的建立，可以加強黨委對立法工作的領導。例如，2017年2月27日國務院辦公廳關于印發《國務院2017年立法工作計劃的通知》指出“已經黨中央、國務院同意”，由此可見，中共中央或者地方黨委雖然不是立法規劃的制定者，但是立法規劃的審批主體，這是黨委作為立法決策主體的實踐體現。

2.提出立法建議，加強對重點領域法律起草工作的領導。中國共產黨是執政黨，依法執政是建設法治國家的必然要求。依法執政首先是依憲執政，依法治國首先就是依憲治國。既然憲法賦予了中國共產黨作為執政黨在我國法治建設中的領導的地位，那么黨委領導立法就名正言順。在我國，依據憲法和法律的規定，政黨組織不是提案權主體。中國共產黨沒有向立法機關提出法律議案或法律案的權力，但享有向立法機關提出立法建議的權利。1982年《憲法》實施以來，曾進行過四次修正，均是由中共中央向全國人大或者全國人大常委會提出修改憲法部分內容的立法建議。既然我國憲法確立了黨的領導地位，在具體的立法過程中，黨委據此可以加強對重點領域法律起草工作的領導，提出立法建議，這是立法決策主體必然具備的職權。例如，1983年12月31日至1984年1月7日國務院召開的第二次全國環境保護會議，將環境保護確立為基本國策，但1989年的《環境保護法》并沒有將其寫入法律。中共十八大報告肯定了堅持節約資源和保護環境的基本國策以后，2013年習近平在中共中央政治局第六次集體學習時進一步強調：堅持節約資源和保護環境基本國策，努力走向社會主義生態文明新時代。正是中國共產黨的領導和通過政策、講話等提出的立法建議，環境保護成為了中共十八大以來立法的重點領域，2014年新《環境保護法》也將“環境保護是基本國策”確定下來。

3.審批重要法律法規草案或者起草的指導原則和重大問題。1991年黨中央《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》規定，憲法的修改、某些重大政治方面和特別重大的經濟、行政方面的法律草案，在提請全國人大審議之前，都須經過黨中央政治局(或其常委會)與中央全會的審議；其他法定機關提出的修憲議案，也需經全國人大常委會黨組或全國人大中黨的領導小組報送黨中央審定；起草政治方面法律的配套法規規章草案，以及重大經濟社會方面的法律、法規、規章草案，要依照規定按程序報請黨中央或者同級黨委(黨組)同意。對1989年環境法修改時，由于中共十八大報告明確提出了生態文明建設的要求，新《環境保護法》從原來計劃的“小修”變成了“大修”。當然，黨委領導立法，還要帶頭守法。尤其是草案被黨委審批的法律法規，黨委更應該帶頭執行。針對法律只能規定行政問責，但黨委的重大事項決策責任不能寫入法律而被虛化的情況，中共中央全面深化改革領導小組研究了重大決策事項中“黨政同責”的問題并作出決定。例如，2015年7月以來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳陸續發布了《環境保護督察方案(試行)》《生態環境監測網絡建設方案》等系列文件，建立環境保護“黨政同責”制度，明確黨政領導干部對保護生態環境“同有職責”。

4.對立法進行監督。中共十八屆四中全會決定中指出，“禁止地方制發帶有立法性質的文件”。所謂“帶有立法性質的文件”，即不是依照立法程序制定的現在媒體提到的“紅頭文件”。按照我國立法法規定，只有擁有立法權的國家機關，才有權制定、頒布相應名稱的規范性文件。“帶有立法性質的文件”雖然不屬于《立法法》的調整范圍，但是黨委和地方人大有立法監督權。對于一些設定減損公民權利和增加公民義務的“帶有立法性質的文件”，黨委可以直接責成地方政府予以撤銷。 2015年新《立法法》將歷史文化、環境保護、城鄉建設與管理等立法權下放后，地方立法權的擴容使得“帶有立法性質的文件”與正式的地方性法規、規章難以界分，對此黨委也要加強對地方人大的立法監督，不能讓減損公民權利和增加公民義務的“帶有立法性質的文件”合法化，這也是黨委作為立法決策主體的職責所在。