論行政主體容忍義務的法理基礎

劉赫喆

(山東大學 法學院，山東青島 266237)

容忍義務在私法領域并非陌生概念，然而行政主體對容忍義務的承擔尚未被充分討論及研究。通過對現有義務研究進行梳理后不難發現，容忍義務區別于傳統意義上的義務，在具體法律關系中不具有對價性，從而對權利與義務的依存關系提出挑戰。對于公民之間互負容忍義務這一觀點，目前學界已基本達成共識，那么公民與國家之間是否也應互負容忍義務？作為國家權力的行使者，行政主體是否應當根據個案具體情況，在相對人違法情節輕微或存在可諒解理由時予以適當容忍？本文通過對行政主體容忍義務的理論基礎、法律依據進行分析，并結合具體案例說明行政主體具有承擔容忍義務的現實需求，以期為行政主體容忍義務的存在提供依據，并由此引發關于容忍義務規范化、制度化的一系列思考。

一、行政主體容忍義務的學理前提

行政主體容忍義務這一概念雖未獲得法律明文規定，但不乏有力的學理依據作為支撐。容忍義務的提出一定程度上使道德規范在法律中得到認可，并且行政主體容忍的精神在傳統儒家思想和西方近代民主自由思想中時有體現，同時在行政法基本原則中得到印證，具有不容忽視的學術價值。

(一)法律與道德的雙重要求

容忍義務作為一種社會規范，于法律規范與道德規范之間建立起聯系的橋梁。若實施某種行為受到道德譴責而不受法律約束，則人們對法律上的約束具有容忍義務；反之若實施某行為僅為道德所要求，法律上的容忍義務則找到其合理存在的依據。*參見胡杰：《論容忍義務》，載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2013年第2期。法律作為一種強制性規范，對需要公權力介入的種種事項進行規定，而社會生活中諸多事項不宜以法律形式加以干預，目前在法律領域尚屬空白或存在漏洞，難以找到明確法律依據。但作為社會公認的規則，同樣需要行政主體在實施行政行為時予以考慮，方能使行政行為兼具合法性及合理性。容忍義務的承擔正是行政主體尊重社會道德要求的體現，其存在本身就是道德規范的法律表達，在不違反行政法規定的前提下，應當充分考慮社會習慣及情理，并根據行政相對人的個體差別，在一定條件下適當放寬對相對人的要求。

(二)中西方哲學思想的支撐

我國儒家思想創立并形成于先秦時期，自漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術”而作為傳統中國正統思想統治達兩千余年，“容忍”正是其重要的精神主張之一。先秦儒家推崇德治，強調“德主刑輔”的刑罰觀，反對“不教而誅”，認為教化未施導致民有過錯和犯罪，責任不在民而在施行教化的統治者，要求統治者應予以容忍，從而慎用刑罰。后董仲舒結合天人感應理論，進一步完善德主刑輔說，改自秦以降的“刑治”為“德主刑輔”，“容忍”的觀念得以不斷深化，對我國法律思想的影響一直持續至今。

西方哲學思想也是容忍義務的主要理論來源，其關于政府與公民特征及關系的探討，無不體現著容忍的精神，為容忍義務概念的形成奠定基礎。以洛克的相關學說為例，作為西方近代自由主義思想的奠基者，洛克首次對有限政府進行系統闡述，其在《政府論》中提出的若干觀點，為行政主體容忍義務的存在提供了原始依據：一是政府起源的相關理論，個人訂立契約同意形成一個政治社會，將自己執行自然法的權力讓渡給政府，古代哲學家追求崇高的善，而洛克則強調人的欲望滿足，理性的作用是將不同的欲望進行調和，成為滿足欲望的手段。*參見王兵：《論洛克政府起源學說》，2009年中共中央黨校碩士學位論文，第29頁。因此公權力在行使時應尊重個人愿望，最大限度上為個人權利的實現提供便利，必要時應對違反行政規則但未造成嚴重后果或者可予以理解的行為適當容忍。二是適度政府理念，洛克提出有限政府是人民出于自愿而組成，行使權力只能以實現公眾福利為目的，由此確立個人權利優先的自由主義普世價值。*參見翟少波：《洛克有限政府理論及其當代價值》，2013年江西師范大學碩士學位論文，第36頁。其主張政府人民權利過渡的有限性，決定政府在很多問題上不應過度苛責追究，應寬容對待。而且成立政府的根本目的是保障公眾福利，因此在維持正常社會秩序的情況下，政府應對公眾輕微違法行為作出一定讓步，從而限制公權力的擴張及濫用。

此外，西方哲學中的人民主權、社會契約等理論學說均對政府和公眾的關系進行了一定解讀，證明人民權利的行使只受自己意志的支配，不受其他任何人及人定法的束縛。從國家權力來源及本質上看，在契約達成權力讓渡時，國家和人民已默認雙方互負容忍義務。

(三)行政法原則的體現

行政主體存在的根本價值在于幫助行政相對人更好地享有相應權利，任何行政行為的實施，本質上并非為了行政主體行使公權力或實現行政目的，而是旨在維護行政相對人的合法利益，這一點主要體現在行政法基本原則層面。因此容忍義務的承擔是防止權利濫用以及限制裁量權擴張的重要手段，以下幾項原則都在行政主體容忍義務這一概念中得到了體現。

首先，比例原則是容忍義務具備合理性的重要支撐。比例原則制定的價值在于對自由裁量權的制約，若公共利益與個人利益產生沖突,不能籠統認為個人利益必須服從于公共利益，即使要損害個人利益，也要盡可能控制在最小范圍內。由此可知，行政法中容忍義務的適用是比例原則的必然要求，為保護相對人權益最大程度上不受侵犯，行政主體對相對人行為的適度容忍是沒有異議的。需要說明的是，相對人同樣也應適用比例原則，只要行政主體為了公共利益對相對人的損害控制在適當的限度內，相對人也應當予以容忍。當進行利益衡量后公共利益大于或等于個人利益時，相對人不能過分強調個人利益而拒絕讓步，否則將阻礙行政工作的正常進行。

其次，信賴保護原則也是容忍義務的理論來源。德國作為最早確立信賴保護原則的國家，主要目的是建立誠信政府以及維護相對人權益。信賴保護原則重在對私權的保護，行政主體行使行政權，在注重公共利益的同時，也要保障公民的合法權利不受侵害，即使授益行政行為存在違法情形，只要不是因相對人過錯所導致，同樣不得撤銷或改變。從某種程度上，這對行政行為的合法性及合理性標準提出了挑戰，也是行政主體為維護相對人權益進行一定容忍的表現。

再次，行政主體適度容忍是保障和尊重人權原則的體現。具體而言，行政主體實施行政行為不得侵犯公民的合法權利，并保障公民基本自由。這就要求行政主體不僅要遵守法律相關規定實施行政行為，還要設身處地為相對人著想，在法律適用存在彈性空間或規定不明的情況下，將維護相對人利益作為作出行政行為的判斷準則。行政主體對容忍義務的承擔，正是為相對人著想的表現，為體諒相對人的實際難處，在不違背法律規定的前提下可適當放寬要求，協助相對人行使行政權利以及履行相應義務。

最后，懲罰與教育相結合原則也對行政主體的適度容忍行為提出了要求。當存在違法行為時，使相對人受到行政懲罰并非行政主體的執法目的，彌補過錯、避免再犯才是最終目標，懲罰僅是實現目標的手段之一。因此教育為主，懲罰為輔的追究模式是行政執法的合理選擇，對相對人的非過錯行為及輕微違法行為予以容忍，首先采取教育方式促使其及時彌補，這不僅是對相對人權益的維護，同時有利于提高行政工作效率，減少不必要的行政損耗，達到事半功倍的效果。

二、行政主體容忍義務的法律支持

(一)容忍義務的相關法律規定

大陸法系國家對容忍義務的研究起步較早，關于容忍義務，研究最深入、適用最廣泛的國家無疑是德國，馮·圖爾、伯蒂歇爾、卡爾·拉倫茨等學者對于容忍義務概念的發展皆有所貢獻。德國民法學家馮·圖爾提出，“容忍義務是某人有義務不提反對或異議，而這種反對或異議是他本來有權提出的；如果一個行為本來就不能或不可阻止，就無所謂容忍。”*拉倫茨：《德國民法通論(上冊)》，法律出版社2003版，第266頁。伯蒂歇爾使用“屈從”一詞，對這種法律上的拘束進行了概括，即容忍義務。而卡爾·拉倫茨將容忍義務界定為“權利人必須容忍他人的某些行為，而他本來作為權利人是不需要這樣做的。如果權利人設定了一個質權，那么在特定情況下就要容忍質權人對質物進行拍賣，并因此失去他對物的權利。”*[德]卡爾·拉倫茨：《德國民法通論(上)》，王曉曄等譯，法律出版社2003年版，第266-269頁。早在1896年《德國民法典》中，容忍義務已在多個適用領域具有明文規定，從第906-924條具體規定了相鄰關系中所有權的限制與所有權人的義務，如第912條關于建筑物逾界的規定，第918條關于排除必要通道權的規定，另外還有第229條關于自助事宜的規定，第1004條關于排除和停止侵害請求權的規定等，容忍義務已出現在形成權、限制物權、相鄰權、債權等眾多法律關系中。

而在英美法系中，容忍義務主要存在于侵擾制度，即何種行為不構成侵擾制度所規定的侵擾行為，從而原告容忍被告的行為，被告對其行為可提出有效抗辯。*參見王艷：《英美法侵擾制度中容忍義務判斷標準研究》，山東大學2013年碩士學位論文，第9頁。也就是說，此種判斷以道德為先導，只有當某種行為或利用具有不合理性時才具有違法可能。容忍義務在英美法判例及制定法中沒有明確提及，但容忍精神在侵擾法條文中作為一種法律拘束確實存在。目前英美侵擾制度中存在三種判斷標準，一是非實質損害說，強調侵擾若系合理、非重大且未持續存在，應予以容忍；二是自甘風險說，強調明知風險仍自愿面對，則不得以此為由獲得賠償；三是效用衡量說，強調行為效用明顯大于損害結果時，法院以損害賠償判決替代禁令狀，受損人應容忍侵擾。*參見秦偉：《英美侵擾制度中容忍義務判斷標準考》，載《政法論叢》2015年第4期。同時英、美等國對于容忍義務的法律實踐也較為系統，例如相鄰關系中的容忍義務、租賃合同中的容忍義務等。

目前我國關于容忍義務在學理解釋方面存在少量研究，民法、刑事司法程序、環境保護、經濟法等領域均有所涉及。尤其在民法領域，容忍義務的價值已基本得到認可，其最初適用來源于相鄰權，我國《物權法》第84-92條規定了不動產權利人的容忍義務。只要損害行為尚在一般人能夠忍受的損害范圍內，就應當予以容忍，超過忍受限度加害方需要承擔相應的民事責任。王利明將其解釋為“限制不動產所有人或使用人的權利行使，使其權利行使負有一定的作為或不作為義務。”*王利明主編：《中國物權法草案建議稿及說明》，中國法制出版社2001年版，第333-334頁。隨著相關研究的不斷深入，容忍義務理論在用益物權、質權、合同、侵權行為、環境保護、知識產權等司法實踐中相繼得到承認，生活中某些常見情形均能體現其法律適用，如承攬人需要接受定作人監督檢驗，知識產權的權利窮竭，醫療行為對患者的必要侵害等。我國現階段通過對長期實踐的歸納總結，將其轉化為相關條文加以規制，從法律層面對容忍義務這一概念給予肯定。然而我國關于容忍義務的法律規制零散，且存在諸多漏洞以及規定不明之處，需要盡快將其條文化、系統化，使容忍義務理論在實踐中有法可依。

(二)容忍義務在行政法領域的探索

綜合學界研究成果，容忍義務以存在方式為劃分標準可分為兩類：一類存在于公民之間，一類存在于公民與國家之間。前者是指公民對來自其他公民的輕微冒犯甚至一定程度的不合理入侵抱有克制與隱忍的態度；后者是指公民對來自國家的合理侵犯或行為規制承擔一定消極和克制的義務。*參見胡杰：《論容忍義務》，載《蘇州大學學報》2013年第2期。其中第二類說法承認了行政法中相對人的容忍義務，在授權模式層面，公民的權利讓渡并未就具體內容達成一致意見并形成具體文本規定，權力的內容和性質存在自由裁量空間，因此要求公民在權力合理運行過程中承擔相應的容忍義務。*參見胡杰：《容忍義務的公法之維》，載《學術論壇》2015年第12期。在行政主體與行政相對人的關系上，傳統觀念認為行政主體是管理者，行政相對人為被管理者，因此法律實踐往往強調管理者角色，為相對人施加了種種接受并服從管理的義務。*參見楊解君：《行政法上的義務責任體系及其闡釋》，載《政法論壇》2005年第5期。但此種觀念本身存在不合理之處，行政主體與行政相對人雙方主體應當互負容忍義務，甚至行政主體所承擔的容忍義務在行政運行中意義更為重要，然而行政主體的容忍義務目前并未得到學界的承認和解釋。民法中雙方主體權利義務對等，因此受到同等保護以保障公平；而行政主體在行政關系中明顯屬于強勢一方，在享有公權力的同時，理應承擔較重的義務，從而實現宏觀上權利與義務的對等以及行政相對人合法權利的維護，因此行政主體對容忍義務的承擔更應受到法律的約束。

在當代德國行政法學界，容忍義務被視作一種非正式行政行為，哈特穆特·毛雷爾將其定義為行政行為作出時或作出前，行政主體與公民進行協商或其他接觸的行為。根據《德國聯邦行政程序法》第35條的相關規定，行政容忍是行政主體在行政裁量權限度內對相對人的違法行為表示允許，從而阻卻行政相對人行為的違法性。這與我國司法實踐中容忍義務在行政法領域的理論應用具有極高的相似性，雖然目前行政法相關法律規章中未曾對容忍義務進行明文規定，但是許多行政法律條文的制定，特別是近年來一系列行政法律的修改，充分體現了行政主體容忍的精神。例如，在2015年頒布實行的《行政訴訟法》將起訴期限由原來的3個月延長至6個月，還規定了因不可抗力或者其他不屬于當事人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內，不僅為行政相對人行使行政訴訟權利提供了極大便利，同時減少了因超過起訴期限而無法進行司法監督的現象。而登記立案制度及上級法院直接立案審理制度的確立則減少了對原告起訴的阻礙，立案以形式要件為主要依據，同時要求法院對行政當事人理解不清的地方進行釋明，解決了實踐中普遍存在的立案難問題，是保護當事人訴權的有效途徑。

結合我國行政法現有情況，可將行政法中行政主體的容忍義務定義為：行政主體在自由裁量權范圍內，在特定情況下對行政相對人違反行政規定的行為具有的不提出異議的義務。由此產生一個疑問：行政主體若未履行容忍義務，是否可以視作行政不作為？答案應當是否定的，行政不作為成立的前提是存在法定義務，當具備作為可能性而不作為或者存在程序瑕疵時，行政主體承擔相應責任。而容忍義務目前并未得到法律的明確認可，自然在內容及程序上缺乏詳細規定，不存在判斷義務是否履行以及程序有無瑕疵的衡量標準，因此不能將行政不作為的相關理論強加于行政主體容忍義務中適用。需要說明的是，行政法中的容忍義務不同于一般的法律義務，并非是一種強制性的規范命令，此項義務沒有所具體對應的某項權利，未履行此項義務也難以明確需承擔的責任。容忍義務的承擔是為了實現行政關系雙方主體間權利義務的利益平衡，并不苛求權利與義務的絕對對等，也沒有嚴格的問責機制，而是在最大限度上追求實質公正。也正是由于容忍義務具有諸多不確定因素，行政主體在一定限度內具有合理履行容忍義務的彈性及自由，這也需要相關法律的完善加以規范，進而消弭權利濫用的潛在風險。然而行政主體并非對全部行政行為均需承擔容忍義務，出于維護行政法律嚴肅性以及相對人利益的目的，從受行政法規范拘束程度的層面，應為裁量行政行為，即必須是行政主體對行政法規范的適用具有靈活性的行為，不僅要考慮行為具有合法性，還要保證行為合理性；從對行政相對人產生影響的層面，應為授益行政行為，即行政主體為相對人增設權益、減免義務的行為，不可增加相對人負擔或損害其合法權益。

三、行政主體容忍義務的現實寫照

從實踐意義上，行政主體容忍義務的承認是行政法維護相對人權益的立法宗旨的體現，也是對行政主體公權力行使的合理限制。不僅為相對人的權利行使提供最大程度的便利與支持，同時降低了行政主體被訴訟、被復議的風險，從而有效化解沖突矛盾，既符合行政主體執法為民的工作原則，也是保障人權、法治進步的必然要求。實踐中一些具體情況的處理，充分體現了行政主體容忍的精神，同時對其存在的現實意義加以佐證，以下將選取幾個典型案例進行分析探討。

(一)自由裁量權適用的前提

立法機關授予行政主體裁量權，最根本原因在于裁量權在形式法治狀態下，能夠更大程度滿足法律適用中對個案正義的要求。*參見周佑勇：《行政裁量的治理》，載《法學研究》2007年第2期。正是因為行政主體具有自由裁量權，容忍義務的適用才有了合法性前提。而裁量權過于自由而缺乏審慎和合理的裁量，也是實踐中普遍存在的問題，*參見黃學賢：《行政裁量基準：理論、實踐與出路》，載《甘肅行政學院學報》2009年第6期。這就要求行政主體履行容忍義務時把握好限度，其理論應用得當自然有助于實現個案正義，一旦濫用則會侵犯相對人利益。

首先，行政主體履行容忍義務應當根據個案差異予以區別對待。毛雷爾認為裁量主要服務于個案正當性，既要按照法定目的觀考慮，又要考慮案件的具體情況。*參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第127頁。行政事務繁雜多樣，即使是相同的行政行為，由于行政相對人個人在文化水平、經濟條件、身體狀況等方面千差萬別，產生的行為結果也是各不相同的。*參見姜明安：《行政裁量的軟法規制》，載《法學論壇》2009年第4期。如果按照行政法的相關規定一概而論，勢必不能保證個案處理的合理性，只有在裁量范圍內靈活處置，才能最大程度上實現公平公正。而行政主體對容忍義務的承擔正是自由裁量權在實際運用中的具體要求，必須從社會公平正義的價值觀出發，充分考慮行政行為可能帶來的后果，既不能忽略應當考慮的因素和狀況，如行為的原因、性質、情節，也不得考慮不相關的其余因素，在滿足一定條件時對相對人的違法行為適當予以容忍。

其次，行政法規不完備，且原則性強于具體性也是行政主體容忍義務存在的重要原因。目前行政法領域法律規范的制定不盡完善，現有條文時有交叉重復，抑或尚屬空白，行政主體及其工作人員在行使自由裁量權時難以避免人情、價值判斷、業務水平等因素的影響，存在因個人原因導致行政行為處理不當的可能性。法律本身存在漏洞的情況下，若嚴格依照有關明文規定實行，勢必導致對相對人合法權益的損害，因此要求行政主體根據實際情況，對法律規定不完善之處進行合理解讀，適度容忍以實現個案公正。在對不確定法律概念進行解釋時，行政主體必須以符合法律規范的價值目標為基準，不得過度擴大或縮小解釋，更不能違背現有的規范性文件對此作出的政策性解釋。

針對容忍義務的適用現狀，在此以一個案例進行具體分析：2007年8月，某省財政廳決定擬給予姜某暫停執業10個月的行政處罰，并以書面形式，告知姜某處罰決定以及其有要求聽證的權利，可以在告知書送達回證備注欄簽署意見，也可以自收到告知書之日起3日內向財政廳提出。2007年11月23日，姜某簽收了《行政處罰告知書》，但沒有在備注欄中簽署聽證的要求，也未當場提出。姜某回到某市后又產生要求聽證的想法，11月24日上午在前往某省財政廳遞交申請書途中發生交通事故，姜某受傷住院，事故處理完善后已是11月28日。當天下午姜某遞交聽證申請書，但財政廳執法人員表示，已依法告知姜某聽證權利，法定期限內姜某未提出聽證要求視為放棄，當場將正式的《處罰決定書》交于姜某簽收。姜某向執法人員表示可否延長申請聽證的時間。但執法人員告知姜某聽證期限已過，如果不服處罰決定，可以通過其他法律救濟途徑維護合法權益。*參見文新三主編：《財政涉法案例精選與評析》，經濟科學出版社2008年版，第37頁。

根據《行政處罰法》的相關規定，某省財政廳的做法并無錯誤，但是當事人由于不可抗力等特殊原因而無法在規定期限內提出聽證要求，又不想放棄聽證權利的情況，法律條文中并沒有明確規定。如果行政主體不考慮此種特殊情況予以容忍，而是按照法律條文現有規定籠統處理，必然將造成個案處理結果的不合理。若相對人繼而提出行政復議或訴訟，不僅費時費力會給當事人帶來極大不便，還會造成行政資源的浪費以及行政效率的下降，對于行政關系雙方皆是百害而無一利。因此某省財政廳的做法存在缺陷，在并未作出正式的處罰決定，且當事人有證據證明存在特殊原因的情況下，應當延長申請時間，接受姜某的聽證申請。聽證程序的設立，本質上是為當事人提供陳述主張的機會，所以在遇到特殊原因且法律規定不明的情況下，行政主體應當承擔一定的容忍義務，這不僅是維護行政相對人合法權益的要求，同時也是行政資源合理運用的保證，進而促使行政主體更加注重行政糾紛的有效化解。

(二)行政相對人履行不能的保護

行政主體承擔容忍義務在自由裁量限度之內，同時行政相對人也必須認真履行義務，由于客觀原因或不可抗力等因素，相對人的行為無法完全符合法律規定時，行政主體方可依據容忍精神適當放寬要求，從而避免相對人以此逃避履行義務的情況發生。行政行為不符合應具備合法要件的，存在的瑕疵必須輕微且可補救，此種瑕疵多為程序和形式上的瑕疵，不影響行政行為的實際實施，并且不能損害其他當事人實體上的合法權益。如果相對人存在的行政瑕疵極其輕微且可補正，那么同一行政行為一再反復就缺乏經濟性，從而嚴重影響行政主體工作效率，同時給相對人帶來可避免的額外負擔。

一種常見情況是相對人履行義務確有困難。行政相對人法律素養水平參差不齊，且作為相對弱勢一方，對于行政資源的運用水平遠低于行政主體，且時常受到客觀因素制約，部分相對人難以全面維護自身合法權利，也無法順利履行其對應的行政義務。從維護相對人利益以及節約行政資源的層面考慮，此種情況下應當對相對人行為中的瑕疵予以諒解，下面通過一個實際案例進行說明：A省籍李某被當地公安機關告知，根據公安網信息顯示，其在B省有涉毒行為案底。李某認為，在該涉毒案發期間未離開原籍，也從未收到過處罰決定書并留存筆跡、指紋、照片，該處罰對象身份信息存在錯誤，遂于2015年7月2日以“B省公安局”(行政主體正確名稱應為B省公安廳)為被申請人向B省人民政府提出行政復議申請。行政主體發現該復議申請存在兩處明顯問題：一是申請人以“B省公安局”為被申請人，沒有明確的被復議主體；二是申請人未提供證明具體行政行為存在的相關證據資料。立案工作人員與申請人溝通后，得知其未見到過處罰決定，因此不確定處罰機關，提供有關證據材料確有實際困難。鑒于上述情況，復議機關決定不再按程序要求補正，而是放寬受理條件先行受理。隨后經B省公安廳協助調查后，確未發現李某在B省內有涉毒案件信息。鑒于李某復議的具體行政行為并不存在，復議機關駁回了李某的復議申請，但附具了B省公安廳出具的情況說明以解決李某面臨的實際問題。*參見山東省人民政府法制辦公室：《堅持復議為民 妥善處理行政爭議——關于李某就不確定行政處罰行為及主體申請行政復議的處理情況》，載《山東行政復議工作動態》2015年第10期(總第31期)。

此案中行政主體善于靈活處理解決問題，根據案件實際情況合理把握受理條件，充分發揮對相對人予以容忍的精神。當申請人收集資料確有困難，存在被復議人名稱錯誤等非實質性問題時，雖然不完全符合行政復議受理的條件，行政主體適當放寬要求，把更多合理訴求納入行政復議的法定途徑予以解決。行政關系當事人雙方信息不對稱、權利不對等，行政主體把案件先行納入審理程序，通過行政復議體制的自身優勢合理運用行政資源，積極運用協調手段查明案件事實，從而解決申請人的實際問題。

實際操作中還存在一種情況，即行政相對人實際上已符合行政行為的各項實質要件，但是由于種種原因在形式或程序上未能達到要求。存在此種瑕疵并不意味著行政行為無效，盡管存在不合理或不合法的要素，但卻可能是有效的，若一律宣告無效或予以撤銷，不僅會造成行政資源的浪費，同時可能對相對人合法權益的保護產生消極影響。行政主體應當妥善運用調解、聽證等手段，與相對人充分溝通，協助相對人及時消除瑕疵。下面一起案例反映了行政主體通過聽證程序及時消除瑕疵、提前化解糾紛的情況：山東省某會計師事務所因其股東王某、張某不符合持有注冊會計師證以及在會計師事務所專職執業的條件，省財政廳于2012年8月24日對其下發了整改通知，并要求該所于2012年11月9日前達到設立條件。2012年11月份省財政廳收到了該所請求延期整改的申請，延期原因是該所因股權糾紛已經向法院起訴了王某，該案正在司法程序中。但省財政廳沒有收到任何證明材料，且該所未能完成整改，于是于12月12日下發了《行政處罰告知書》擬撤銷該所的設立許可。該所法定代表人樓某在聽證程序中承認自己未在規定的時限內完成整改，也承認沒有提供股權糾紛的立案證明材料，但是自己在另外一起債權糾紛的案件中，已經與王某達成了和解協議，且于12月7日在工商部門進行了變更登記，截至聽證時已實際完成整改，希望管理部門考慮事務所的實際情況，保留該所的設立。*山東省財政廳2012年行政處罰案例。

我國相關法律條文并未明確規定整改必須延期的情形，且實際上該所超過規定期限1個月仍未能達到整改要求，行政主體做出行政處罰的決定是合法的。但是鑒于該所已經完成了整改，從安置職工就業、穩定社會治安等因素考慮，情理上可適當放寬要求予以容忍，不再給予處罰。通過調查，法院確實收到了該所股權糾紛的起訴材料，雖然并沒有予以立案，但是開具了收到相關起訴材料的回執，可以此作為延期整改的條件。在此基礎上省財政廳做出不予下發《行政處罰決定書》的決定，最終該會計師事務所避免了被撤銷的行政處罰，而省財政廳也因此避免了被當事人復議或者訴訟的風險，這不僅是行政主體承擔容忍義務的要求，同時也是維護執法嚴肅性與公平性的必然選擇。

結語

容忍義務的理論應用在我國行政法領域尚屬空白，但近年來部分法律規范的修改以及個案處理之中，容忍精神時有體現。對于相對人而言，行政主體履行容忍義務是對行政主體公權力行使的合理限制，其有效防止權力濫用，維護相對人的合法權益；對于行政主體自身而言，容忍義務的履行使得行政瑕疵得以消除，行政行為的實施更加流暢，更是促進了相互理解、容忍的和諧行政執法環境的形成。

因此行政主體容忍義務所具備的法理基礎是毋庸置疑的，但是具體履行此項義務可能面臨的問題同樣顯而易見。與其他傳統意義上的義務相比，容忍義務的最大差異在于非對價性，即沒有所具體對應的權利。有學者認為，這樣一種權利義務關系，并不是從平衡論的意義上去理解的，而是在動態的社會結構關系中進行互動式的解讀。*參見胡杰：《論容忍義務》，載《蘇州大學學報》2013年第2期。由此也引發了一個思考：“容忍”在法律上是否可以定義為行政主體需要嚴格履行的一項義務，還是僅能停留在精神指導層面？有一種觀點主張容忍義務并非是義務，而是一種理念，若將容忍義務作為法律概念規定于法律規范中，可能將面臨許多難以操作的現實問題。但是僅作為一項抽象的原則性要求，行政主體容忍的限度似乎又難以把握，具體何種情形需要履行容忍義務也無法明確，從而執法的合法性和準確性將受到極大挑戰。行政主體的容忍義務應當如何界定以及承擔暫無定論，若將容忍義務正式納入行政法律體系，那么行政容忍制度的確立、違反容忍義務的法律后果，以及履行容忍義務的潛在風險都應當進行詳盡考慮及論證，仍需在實踐中逐步探索。