供求視角下農民工養老問題研究分析

朱碧記 金 鈴 俞雪婷

一、研究的背景與問題的提出

自從1982年國家明確規定“允許農民進城開店、設坊、興辦服務業、提供各種勞務”的經濟政策出臺后，大批的農民脫離了土地的束縛，涌進了擁有更多機遇與資源的城市當中，尋找就業機會，為城市建設和社會發展貢獻力量。農民工是我國在城市化建設過程中城鄉二元經濟結構下的特殊產物，他們在城市中求生存，但卻身負農村戶口；為城市建設創造價值，但仍舊是農民，在戶籍與就業地的雙重矛盾下，導致了他們成為了游走在城市與農村之間的邊緣弱勢群體。

隨著城市建設的加快以及社會經濟結構的變遷，農民工群體越來越龐大，而近年來隨著中國人口老齡化的加劇，第一第二代農民工都將相繼步入老年，再加上目前農民工群體本身特有的性質和問題，農民工養老問題成為老齡化的重要問題之一。如何改善進城農民工養老保障，也隨之成了社會的熱點問題。為此我國各地區推出了不少政策與養老保障方法，這些措施對當地農民工的養老問題有所改善。然而我國農民工數量眾多，分布范圍較廣，各地區農民工現狀不一，現有的農民工養老保障措施并未使大部分農民工受益，我國的農民工養老政策存在著諸多不足，仍需大幅度改善。

2015年中央對2016年宏觀政策提出了供給側改革，旨在擴大總需求的同時，減少無效供給，提高供給結構適應性和靈活性，使供給體系更好適應需求結構變化。雖然供給側改革側重于經濟方面，但該舉措的提出給農民工養老問題的解決提供了新的靈感。農民工問題的本質也是需求與供給不協調的問題，農民工的養老保障意識薄弱，更強調短期績效，對未來長遠的認識不明確，而國家在供給方面制度制定、政策宣傳推廣及實施過程中的不足又使得農民工對政府養老保障產生不信任的情緒；對于農民工這一龐大的需求主體，政府所提供的卻并不能滿足他們的真實需求，存在大量的供給空缺，缺少供給結構的適應性和靈活性，繁雜又僵化的供給系統不能有效應對需求。供給和需求的不匹配是造成目前這種消極需求局面的重要原因。

隨著農民工養老問題在社會逐日升溫，在我國供給側結構性改革提供的框架下，我們對在寧波、溫州、杭州等浙江地區工作的604農民工進行了相關問卷調查和走訪探查，調查對象主要來自河南、四川、山東、安徽和東北地區，得到了一些農民工養老現狀和需求及看法的數據。本文通過供求視角對農民工的養老現狀以及需求和供給分析研究，得出相應的可行對策建議，尋求一個能夠滿足農民工以及農村養老需求的新方向、新思路、新對策。

二、農民工養老保險現狀

(一)國家高度重視，具有良好的政策環境支持

根據國家相關統計數據，截至2013年，我國全國的農民工總量已達到26894萬人，而隨著新型城鎮化建設的逐步展開，這一特殊群體的規模還將持續不斷擴大。農民工作為游離于城鎮與農村之間的特殊群體，其社會保障往往容易走入政策的灰色地帶。龐大的農民工群體的社會保障問題事關社會的穩定，國家對此也相當重視，自2004年開始，連續十三年的中央一號文件都是以“農業”為主題的，并且每年都對農民工問題予以了高度關注，而國發[2014]40號、人社部發[2014]103號等文件及社會保險法的實施，更是切實地維護了農民工的社會保險權益，極大地促進了農民工的參保工作。

(二)政策的實際作用情況不容樂觀

1、未參保人數多，覆蓋面狹窄

根據國家統計局發布的全國農民工監測調查報告，從2009年到2014年，農民工參與養老保險的比例每年都呈現上升趨勢，但從2014年的數據來看，即使在參保狀況最好的東部地區仍然只有20.0%的農民工表示參與了養老保險，總體的參保比例仍然較低。我們小組此次進行調查的范圍多為經濟較為發達的地區，但從我們小組的調查數據來看，在參與調查的604名農民工中，有124人未參與任何形式的養老保險，占總人數的20.53%，此外還有67人表示保險一事交由子女管理，并不清楚自己是否參與養老保險。可見，即使在這些經濟發達的地區，仍有許多人未參與養老保險。

在參與養老保險的農民工中，參與農村居民養老保險的人數最多，有218人，占總人數的36.09%，其次為參與城鎮職工養老保險的，有178人，占總人數的29.47%，參與商業養老保險的人數最少，有83人，占總人數的13.74%(圖1)。綜合以上數據可以看出，在參與養老保險的農民工中，在養老保險參與的選擇上并無特別明顯的傾向性，三種養老保險的參與狀況較為平均，每種養老保險的覆蓋面都不大。

圖1

2、農民工態度消極，對制度缺乏信任

在調查中，我們發現，即使有高達79.3%的農民工表示已參加了養老保險，但是大多數仍對養老保險制度呈消極態度，對于政策明顯地缺乏信任。在問及認為現行的養老保險是否能為晚年生活提供一部分保障時，僅有14.24%的農民工表示認為現行的養老保險能為其晚年生活提供一部分保障，而認為不能的比例高達48.51%(圖2)，可見，農民工對于現行的養老保險制度并不抱有信心。此外，在參與調查的604名農民工中，只有87人表示打算以社會養老保險養老，46人打算以商業養老保險養老，借助養老保險養老的僅占總人數的22.02%(圖3)。雖然參與調查的農民工大多數都參與了不同形式的養老保險，但是大多數對于未來養老的打算仍然選擇了傳統的方式——子女養老、積蓄養老以及土地養老，不難看出，農民工并沒有把依賴養老保險制度列入養老的選項之中，對于制度缺乏基本的信任。而隨著城鎮化的進一步鋪開，以及老齡化浪潮的來臨，子女養老與土地養老的養老方式在未來都將走向沒落，而在此之前，進一步完善養老保險制度以增強農民工對于制度的基本信任是養老保險制度改革的重點。

圖2

圖3

3、不同年齡、不同行業差異大

參考我們的調查數據，參保人數在不同行業之間存在較大的差異，如圖所示，工廠工人與管理人員參保比例最高，分別占該行業總人數的90.48%和91.49%，而服務業、建筑業、個體經營和運輸業則相對較低，分別為72.32%、73.55%、76.07%和79.41%(圖4)。明顯可見，雖然在我們的調查范圍內的各個行業的參保率都不低，但是各個行業之間還是存在著較為明顯的差異，尤其是管理行業與建筑行業，管理行業的從業人員在我們的調查人員中所占比例最低但參保比例卻最高，而建筑行業在數據上的呈現則恰恰相反，單從這兩個行業的對比上，可以看出這與從業人員的文化水平、工資水平以及單位的重視程度和工種的流動性強弱不無關系。

除了行業差異以外，參保率在不同年齡段上也呈現著較為明顯的差異。在我們的調查數據中，以35歲為分界線，35歲以下的農民工的參保率明顯大大低于35歲以上的農民工，顯示出新生代農民工參與養老保險的比例低，這是目前農民工養老保險問題中非常值得重視的一點。

圖4 職業

圖5 年齡層次

總體來說，目前養老保險不論在行業還是年齡上覆蓋面都不夠均衡，存在較為明顯的差異，抵御風險的能力較弱，城市對在外務工的農民工的養老保障仍有較大的缺口。

三、農民工養老需求分析

(一)需求主體分析

對于日益龐大的農民工群體來說，除了具有一般民眾的一些特點以外，還具有自身身份屬性帶來的一些特殊性：

(1)文化水平偏低，參保意識薄弱，積極性不高。在我們調查的604名農民工中，初中文化水平占比最大，為41.06%，而大專、本科及以上學歷的僅有132人，約占21%(表1)。文化水平的限制使得他們對于法律、社會保障、自我定位和需求的認知也水平也比一般人要低。而大約有49.50%表示完全不了解相關政策，對政策基本了解的只占總人數的11.75%，絕大多數農民工對于國家的養老保險政策基本都處于一知半解甚至完全不了解的狀態，這一方面有相關部門對于政策宣傳力度不夠的因素，一方面與農民工自身也有關系。大多數農民工由于文化水平的限制，在政策解讀上不可避免地存在著困難，難免會對于相關政策產生不信任的情緒，再加之“養兒防老”等傳統養老觀念的影響，農民工往往把供養家庭作為自己最為重要的責任，僅著眼于短期利益績效，不可避免地為了一家人當前的生計而忽視養老保險所帶來的未來利益。

表1 教育水平

(2)收入水平低且較不穩定，參保能力有限。農民工群體大多來自于農村，且以中青年為主，正是“上有老下有小”的年紀，贍養老人、孩子的教育支出以及家庭日常開銷都要由他們來負擔，此外城市的物價水平及房租水電都要比農村來的高的多，而農民工又多從事與勞動密集型產業，微薄的薪水除去家庭的種種花費，實在沒有“閑錢”參與養老保險。相比于養老金本身不低的繳納限額與未來回報的無法預期，大多數農民工更愿意選擇使當下生活得到保障。

(3)具有顯著的流動性和不穩定性，長時間繳納一種固定模式的保險較為困難。就業地點、形式與雇主的不穩定使得農民工群體具有突出的流動性，在我們進行問卷調查的604名農民工中，有49.34%的農民工從事的是流動工作，并無定居，他們需要在各個城市間穿梭，不斷地更換工作形式與雇主，這些不穩定因素導致原有固定的碎片化的養老保險模式并不適用，而要求養老制度能夠伴隨他們在各城市間能夠靈活流轉，且具有全國統一性的新型養老制度。

(4)農民工未與土地完全分離，務工返鄉后對于養老形式與生活質量要求不同。作為城鎮打工者，農民工對于返鄉養老的生活質量的追求較城鎮居民而言要低不少，他們一方面背井離鄉另一方面卻依然保留著與土地的緊密聯系，大部分人都選擇回鄉養老，所以在關注養老金返還金額的同時，更要同時關注對于返鄉農民工土地與住房的保障制度的建立。

(5)游離于農村和城市之間，具有邊緣化屬性。農民工是從農民群體中分離出來的一部分勞動者，從事非農產業的生產或經營，以工資收入為主要來源，但不具有城鎮居民身份，身負農村戶口在城市的夾縫中求生存，為城市創造價值卻只是民工，常常還要受到一些不公正的歧視和待遇，權益不斷遭受損害卻也無法合法維權。在戶籍與就業地的雙重矛盾下，導致了他們成為了游走在城市與農村之間的邊緣人。

城市農民工作為養老需求的主體，他們擁有的這些特殊屬性，使得相比較于純粹的農村居民或是城市居民，如何建立真正有針對性的養老保險制度，需要在制定養老方案時結合這個群體的特殊要求。

(二)個人需求分析

1、對養老保險的認知需求與對自身的學習需求

在我們的調查中發現大多數農民工對于養老保險相關情況知之甚少，僅有11.75%的人表示基本了解，說明農民工對于養老保險政策認知部分存在較為嚴重的缺失。在對政策有所了解的人中，通過電視、報紙等即時性媒體了解到養老保險是信息提供的主要來源，占58.03%；通過熟人間口耳相傳的占13.77%；通過所在鄉鎮宣傳的占28.20%(表2)，可見農民工對于養老保險政策的認知途徑狹窄且單一。

表2 對養老保障政策和相關規定的了解途徑

而另一方面，由于受教育水平的限制，導致農民工對于養老保險制度難以解讀、對政策理解偏差等認知困難的情況，受教育程度低同時也是導致認知問題產生的一大根源。提高農民工整體的學習水平，進行針對農民工的繼續教育，組織相關政策解讀輔導是農民工對于自身的一個認知需求。

2、對可見績效的需求

當前農民工在城市維持生計的成本偏高，在調查中仍有50%左右的務工人員月工資低于3500元，而這導致在寧波、溫州、杭州這些消費水平較高的城市中，想要維持生存，再進行一筆較高額的養老費繳納實際是有困難的。并且在調查結果中可以看到，有48.51%的受訪人不認為現行的養老保險能夠為晚年生活提供保障。

大部分農民工首選的養老方式依舊停留在“依蓄養老”、“養兒防老”、“土地養老”的階段。這是由于在較為保守的農民工心中，由于自身常年流動與城市間，往往對能夠“看得見、摸得著”的事物充滿信賴感，如土地、房屋、積蓄、子女的贍養等，文化水平的限制與政策滲透不夠的雙重影響造成了對于國家養老保險的不了解、不信任。另外，農保新政策將繳費尺度調整為5個檔次，每年不超過500元，但由于“多繳多得”的模式，較低的繳費檔位決定著未來較低的回報，是否能夠滿足未來的溫飽需求是未知的。

3、對風險最小化的需求

農民工受到傳統思維方式的影響，能夠較為理想的規避風險的養老方式才是首選。但養老政策的長期性決定了在長達十幾乃至幾十年的期限里必定會產生各種變動，通貨膨脹導致貨幣貶值，政策變動使得保險金無法保障等等一系列的問題對于農民工來說參保是有顧慮的。調查中有26.16%的農民工對于現行的養老政策不滿意，多數人持有不信任、不滿意的態度。

此外,調查顯示有37.09%的農民工認為自己工作的不固定將會牽扯到自己的養老保險轉移的問題。實際上在我國現行的各類養老保障體系中已經將農民工納入其中，卻很少存在高效簡潔的保險轉移辦法，以上海為例的綜合型養老保險模式就規定了不能向外地進行轉移，并且各城市之間往往存在不同的養老保險模式，所以說養老保險在地方間轉移困難重重。

農民工的高流動性使得在各市各省間頻繁流動，與長期穩定不變的繳費模式的要求存在矛盾，受訪者的顧慮多為一旦在務工地參保能否使自己之后真正享受到保障，看不見回報的長期投資對于農民工來說還是難以接受的。要使農民工放心投保，必須要使保險過程中的風險最小化。

4、對公平待遇的需求

由于農民工群體的特殊性，作為一座城市外來人口的同時也是城市建設者，事實上多數農民工每年大多數時間是在城市中生活，與城市居民面臨相同的生活環境，所以反而不同于農村的基本需求。但由于流動性強、收入較低等特質，又決定了他們在一些方面不同于一般的城鄉居民，以及其農村戶口，使得城鎮居民養老保險該不該包含農民工群體的問題上實際是有兩面性的。

一方面將這個群體排除在現行的養老制度之外，將使農民工的養老需求無法得到保障；另一方面，將農民工納入現行政策，形式上的政策規定看似公平，但沒有考慮到農民工反饋難、轉移難、收入低的實際問題，繳納相同的養老金卻無法達到相同的養老效果，能夠一視同仁，卻沒能求同存異。

不論是哪種情況，它們往往忽視農民工這些特質，直接地將農民工劃入城市或農村政策中，多數養老政策出臺后事實上是不符合農民工利益的，沒有根本解決實質上的養老歧視問題，使得農民工成為了養老政策的一個“斷層”。對于城市有著與城市居民相同的歸屬感，但對于公平待遇的需求卻無法被滿足。

5、對高效便捷的執行和管理體系的需求

農民工群體文化素質普遍較低又具有很強的流動性，這也就使得他們對制度的執行和管理方法有著更高的需求。農民工總體受到文化程度不高的限制，他們容易對政策的解讀產生偏差，對于養老金的繳納與返還制度的實施與執行造成難度。同時他們在城際之間不斷流動，為政策增加如何參保、如何轉移、如何續保等難題，這些繁瑣與低效的處理程序降低了農民工參保的熱情，農民工養老急需更加簡潔高效的執行體制與管理方法。

綜上所述，作為養老保險制度的主體之一，農民工群體具有的不可忽視的特殊性從而決定著他們在養老保險中存在的特殊需求，政策及其施行是否能滿足農民工的需求深刻影響著社會保障體系的建設。

四、供給分析

(一)現行養老保險政策

2011年7月1日，《中華人民共和國社會保險法》正式實施，它開始將農民工參加城鎮職工養老保險正式劃入到制度里，從而保障農民工權益，這也充分說明了農民工養老問題引起了社會的關注，解決農民工養老問題是現階段社會的一個目標。

但是目前并沒有一套針對農民工統一、系統性的制度，所有對農民工養老保險政策都處在一個省級統籌的階段，即中央做出總體性的指示和規劃，各省市根據實際狀況制定并實施具體的保障方法。其中比較具有代表性的是以下四種模式：

(1)以北京為代表的仿城型養老保險模式：這種模式模仿城鎮居民的保險制度框架，采用“低門檻準入、低標準享受”的原則，繳納較低的保費并且由農民工本人與用人單位共同支付，最終享受到的養老金按累加原則領取。而當農民工回農村時需將個人賬戶封存等重回本市工作時續交仍然可享受累加年限。此模式不利于農民工跨區域流動時的養老保險轉移。

(2)以上海為代表的綜合型養老保險模式：綜合型養老保險它將醫療、工傷、失業保險等與養老保險一并納入考慮建立綜合模式，養老保險只是其中的一個部分，由用人單位統一繳納，在一定程度上對農民工現在生活以及未來有了一個最基本的保障，減輕了其負擔。而實際繳納的保費的年數仍需在15年以上才可享受保障，并且不能向外地轉移。

(3)以廣州深圳為代表的擴面型養老保險模式：擴面型模式將農民工統一納入城鎮居民的保險系統，繳納高于農村低于城鎮的保費，享受與城鎮居民一樣的待遇，保費不計入個人賬戶，個人賬戶的基金需要一次性領取，在離開該城市前不可轉移保險關系，繳費年限不低于15年。

(4)以浙江為代表的雙低型養老保險模式；采用“低標準繳費、低標準享受”的原則，用工單位和農民工共同繳納保費，保費低，政策較為靈活，考慮到農民工的利益訴求，但持續性不高難以統一，并且企業繳納的費用不納入農民工的個人賬戶，不利于享受額外收益。

我國的農民工養老保險具有一定的地方性色彩，屬于地方法規，各地區都有其相應的制度，制度的效果也存在著很大差異，不能一概而論，但我們通過對一些代表性區域制度的分析比較不難發現，每種模式都存在一些固有的不足，而模式之間的區別使得農民工在區域間流動時產生困難。

(二)農民工養老供給的缺失

通過對農民工養老需求和現有政策的對比分析。我們可以發現我國現有的養老保險辦法顯然與農民工群體的養老需求不匹配，面對農民工這一龐大且相對固定的需求主體，目前的政策供給結構缺乏一定的適應性和靈活性，有效供給程度低，存在大塊的供給空缺，未能充分靈活的滿足農民工最基本的養老需求。根據分析我們發現了以下問題：

1、政策層面

第一，保費過高，繳費年限太長，大多數農民工無力負擔。現行的城鎮職工養老保險的繳費基數是上一年度的社會平均工資，最低為社會平均工資的60%，而農民工的收入水平普遍較低，這一繳費門檻給農民工帶來極大的負擔。雖然新農保可自主選擇檔次繳費的政策緩解了農民工的繳費壓力，但是新農保的覆蓋面還很低，并且國家規定新農保與其他保險關系之間不可轉移續接，對于已經參加其他保險的人仍無法保證合理的費率。并且近年來，我國多地調高養老保險費費率，2017年又有調高的趨勢。

在繳費年限方面，我國養老保險待遇享受條件為繳費必須滿15年，不滿十五年的不能領取基本養老金。事實上，隨著產業對勞動力的選擇趨于年輕化，農民工工作年限正逐漸縮短，同時又由于頻繁的區域流動以及職業變換，很大一部分農民工很難堅持支付15年的養老保險費用。有調查顯示，從事飲食服務行業和工廠相關職業的農民工一般工作周期為4-6年，而從事建筑行業的農民工在一個地方工作停留的時間大約為2-3年。不少于15年的繳費年限仍然過長。在我們的實際調查中，約有15.07%的農民工表示保費過高，21.85%指出現有的工資水準根本不足以繳納養老保險，另有24.34%表示繳費年限太長。

第二，各地模式不統一，轉移接續困難，相關手續繁瑣復雜。農民工群體具有較強的流動性，在參與問卷調查的604名農民工中，有49.34%的農民工從事的是流動工作，并無定居，而我國各地在城市職工養老保險模式的選擇上卻各有不同，各地養老保險制度的碎片化顯然與農民工流動性強的工作特點極不適應。

對于農民工來說，普遍存在保險賬戶不能快速便捷的轉移和續接等缺陷。在調查中有27.65%的人認為辦理流程太繁雜，而37.09%的人選擇了工作不固定，保險關系的轉移不方便。即使像浙江這樣養老保險關系轉移較為自由的，農民工跨區域流動也需面臨著多道繁瑣的養老保險轉移程序以及保險轉移失敗的風險。而對于大部分的省市來說，農民工保險的轉移和續接就更加的難以操作了，又如上海的綜合性社保根本就不支持保險向外地轉移。返鄉農民工的養老保險關系在城鄉保障系統之間的轉移和接續仍然是現行養老保險政策需要攻克的重難點。

第三，統籌層次低，保障水平不高。統籌層次是衡量養老保險社會化水平的重要標志之一，從我國目前的養老保險統籌層次看，我國大都實行市級或縣級統籌，偏低的統籌層次容易導致在全國范圍內社會養老保險發展進程不平衡的局面，不僅與社會保障的“大數法則”背道而馳、加重了地方財政的負擔，還容易造成地域之間養老保險難以轉移續接的問題，與農民工經常需要流動轉移的工作特點極不適應。此外，在對未參保的農民工進行的深入調查中，我們發現在未參保的原因中，有32.39%的農民工表示“養老保障水平太低，沒什么用”，在所有原因選項中的比例居于最高，其中不少農民工向我們透露，現在提供的低檔次的繳費水平的確足夠低，但是相對應領取到的保障金也就很少了。可見，養老保險偏低的保障水準極大地影響了農民工自愿參保的意愿。

第四，缺乏靈活和具有適應性的養老保障機制，信息化程度低。農民工是區別于農民和居民的特殊群體，在農村和城鎮養老保險之間的選擇尤為困難，我國各類型養老保險制度之間不能進行保險資金累積和轉移。這意味著參與了城鎮職工養老保險的農民工在回鄉之后先前付過的保險費都不能算入農村養老保險里，要么自行承擔所有的城鎮職工保費，要么退保；此外我國在養老保障方面的信息化程度很低，無法統籌得出精確的信息，我國并不允許同時參保兩種社保的情況，在調查中我們卻發現有不少農民工同時參與了城鎮職工和農村養老保險，這也在一定程度上增加了農民工們參保和轉移續接的難度。

第五，在相關政策的宣傳普及上有所欠缺。在對于政策的了解上，絕大多數農民工對于政策都不夠了解，這與相關部門對養老保險政策的宣傳普及的忽視有重大關系。大多數農民工教育程度相對較低，這就恰恰需要政府加強宣講與援助，以幫助廣大農民工更好地理解國家的養老保險政策，增強他們對政策的信任，更多地參與到國家的養老保險體系中來。

2、企業和監管層面

企業作為基本養老保險金的重要承擔者之一，在養老保險制度中居于至關重要的地位。但雇傭農民工的企業往往從事的是勞動密集型產業，低廉的人力成本是它們進軍市場的重要資本，也是主要的利潤來源之一，而為農民工繳納養老保險費，將大大提高他們的人力成本，直接影響到他們的市場競爭力，故而企業為追求高利益低成本，往往在繳納基本養老保險金上比較被動，另有些企業客觀上確實經濟效益不佳，難以負擔，加之相關政策法規并不完善，企業往往在這里鉆了法律的漏洞，逃避基本養老保險金的繳納。

而政策實施和監管方面的不足也直接導致了供給的低效。由于我國現行的養老保障制度的碎片化和區別化，在政策實施和管理的過程相對混亂，部門運作和部門之間的銜接容易發生權責不清的情況；而在監管方面，一方面是政府對自身的監督與管理，一方面也要加強在企業和單位的監管，但是我國現在并沒有一個統一的監管機構，機構和企業對于社會養老保障實施的不透明和甚至不作為無法確保政策的有效實施。

以上保險政策制定、執行以及監管方面的缺失導致供給效率的降低，無法與農民工的養老需求完美對接，因此目前的保險制度對他們的吸引力并不高，普遍的，他們對養老保險的滿意度也不高。

五、對策建議

通過上述分析我們不難看出，我國針對農民工的養老保障方面的確還存在許多不足。這些不足產生的原因除了問題本身的復雜性和廣泛性，與供給和需求的不匹配也有很大的關系。農民工群體的客觀現狀和主觀需求在一定時期內是穩定不變，所以在解決農民工養老問題過程中，關鍵是要立足于養老保險的供給方面，結合農民工的養老需求，制定合理的政策和制度，多管齊下，加快政策的統籌和實施，加強監管機制提升政策施行效率。對此，我們提出以下建議，期望得以改善農民工養老現狀，解決養老困境：

(一)加快推進戶籍制度改革

中國的社會結構長期處于一種城鄉割裂的階段，在這種形勢下，雖然農民工離開土地來到城市工作、發展，但由于戶籍制度的原因，外來務工人員實際難以真正地融入到城市系統中去，“身份”限制了他們參加各種優惠政策，物質和精神上的不公平待遇都使得農民工分外的渴求公平。

現在已經有部分省市提出要求取消農業戶口與非農業戶口性質的區別，統一登記為居民戶口。浙江慈溪就已取消農民和居民戶口，這也在很大程度上緩解農民工本身的尷尬的現狀，對整體改進保險機制有很大的幫助。進行這樣的改革實際上是想要緩解社會二元性帶來的負面影響，使城鄉福利逐漸趨同。所以若想要徹底解決農民工養老保障問題，就需要首先關注如何取消戶籍制度所帶來的壁壘，從根本上消除不平等待遇。

(二)建立分層次的繳費體系，提高保障水平

在完善農民工養老保險體系時需要考慮到農民工群體的經濟實力，考慮到他們能承受的最高與最低的繳費限度，設定多個檔位供不同收入的農民工分別選擇最為適合的級別進行繳費。這種方式能夠降低養老保險的門檻，減輕農民工的負擔，在一定程度上放寬參與投保的限制，讓更多的人能夠自主參與并選擇自己的養老保險體系。

以上海市為例，城鄉居民養老保險中個人繳費標準分為12個檔次，參保人可以自主在能接受的范圍內對繳費檔次進行選擇，采取多交多得的原則。考慮到農民工收入較低且不穩定，對于收入水平低于某一水平的農民工可以在原有基礎上再次降低繳費標準，對于部分經濟困難的農民工進行免費政策。

(三)調整繳費年限

過長的繳費年限將會在一定程度上加重農民工的經濟負擔，并且由于年限的限制，在短時間內得不到養老收益，可能會降低農民工的參保熱情。建議政府考慮補貼高齡農民工養老保險；制定具有靈活性的繳費辦法，不同省市不同種類的養老保險可進行年限疊加；對于特殊情況或經濟困難的農民工采取適當的年限減免措施。

(四)制定統一的保險關系轉移辦法、提高信息化簡化流程

由于農民工的特殊身份與流動性，我們急需制定出一個統一的保險關系轉移辦法，實現各省市地區之間的聯通性和統一性；在實施上我們需要提高社會養老保障方面的信息化程度，完善信息系統的建設，加強機構內社保信息的精確共享。可以建立一個統一網上服務平臺，統籌各省市資源及信息，制定統一的轉移和續接辦法，對各地區保險轉移進行聯通，通過互聯網和智能服務實現快速的對接和轉移，省去中間環節。

此外，現階段所規定實施的社保養老保險轉移辦法仍然較為繁瑣，辦事部門之間銜接的不明確更增加了轉移續接的困難。建議我們可以為農民工提供一張國家統一制作的養老保險卡，結合信息化平臺，在卡上記錄農民工現有的養老保險付費和辦理情況，并可以直接出示身份證及保險卡的方式進行續接轉移。這樣既能省去一部分轉移續接的手續，也能簡單明了的了解到該農民工在每個時間段每個地區的業務情況。

(五)優化財政支出結構，建立建設者養老基金會

國家在分配財政支出時，不單單要著眼于經濟及科技的發展，也要對社會保障及公共服務方面高度重視。適當增加農村社會保障的財政支出，除了增加養老保險的覆蓋面以外，還要保證應有的保障水平，充分考慮通貨膨脹及貨幣的投資收益情況，計算出合理的具有保障水平的保險金數額。

建立城市建設者基金會，可由一部分財政補貼和民間資金募集的方式籌集基金，用于落后農村的建設和經濟困難民工的補助。農民工大半輩子都在建設和服務城市，他們的家鄉卻無人打理。因此，我們可以通過建立基金會籌集善款，幫助建設那些落后的鄉村，保證農民工回鄉之后有房可住，有地可依；對于經濟困難的無法負擔保險費或失去其他保障的農民工進行資助，保障他們的晚年生活。需要說明的是基金會需要建立透明的監督機制，通過政府、其他組織以及社會和民眾的三重監督保證基金來去的透明和公正。

(六)建立社會援助組織

農民工由于其特殊性在當今社會中屬于較為弱勢的邊緣群體，權益不斷受到侵犯卻無法維權的新聞并不少見。因此，需要建立針對農民工的援助組織，維護其應享有的基本保障，此外，通過社會援助對一些經濟困難或有特殊情況的高齡的農民工提供生活幫助；并且可以展開一些幫助他們知識普及培訓，普及法律及保障知識，提升他們的認知水平，提高他們對養老保險的重視，在需求上擴大自主需求面，讓他們能自主的去了解參與養老保險，從而縮小需求與供給的差距，實現需求與供給的對接與協調。

(七)加大政策宣傳力度

了解是參與的先決條件。針對這一問題，政府首先需要讓農民工對養老保險的重要性有足夠充分的認識，加大對于農民工養老保險政策的宣傳，組織對于此政策的學習討論。各鄉鎮政府可以通過安排各種有關推廣農民工養老保險的推介會，進行相關政策的講解、答疑，讓他們認識到辦理養老保險是對自己老年生活一種的保障，只有真正感受到了將為自己帶來實實在在的收益，才能調動起農民工群體參保的熱情。

(八)提高政府公信力與執行力、加強社會和行業監管

一個完備的制度需要好的執行才有其意義。因此，政府除了制定出完善的農民工養老保險辦法外，也需要加強執行力和監管，加強相關部門服務人員的服務素質，不要讓相關部門服務能力的缺失喪失了政府的公信力。加強社會和行業內的監管，提升制度執行力才能確保政策落到實地，真正做到為人民服務。

六、結語

農民工是隨著我國城市化進程和社會結構轉型而產生的，是工業化進程加快與傳統戶籍制度沖突的結果。而當今社會隨著城市建設的加快以及社會經濟結構的變遷，加之人口老齡化問題的不斷加劇，農民工的養老保障問題更加嚴峻。在國家供給側改革的舉措下，我們對農民工的養老問題產生了新的思考，發現農民工養老問題遲遲得不到解決其實也是供給與需求不匹配的問題。現行的養老制度未能結合農民工群體的養老需求來制定，加之養老保障方面的信息化程度低，政策落實不徹底等等一系列問題使得農民工養老問題日益加劇。

因此要解決問題，須要明確需求主體，站在農民工的立場和需求上，改變供給策略，對養老保障制度進行完善和整合，設計具有適應性和靈活性的制度制度；在實際操作中要加強運作效率，提高監管，增加透明度，保證制度的施行效率，確保渠道的暢通；在信息的收集和共享方面要求我們提高養老保障方面的信息化程度，加快信息系統的建設，避免一些重復投保、轉移續接困難等問題；在財政和資金方面可以充分利用民間和社會的資源，通過社會援助和基金會達到農民工與其他人群的互幫互助。

近年來政府方面對與農民工的養老保障問題也日益重視起來，“三農問題”不斷的在中央一號文件中以重要主題出現，而農民工的社會保障也是其中的重點關注問題之一，黨的十六屆六中全會提出計劃到2020年全面建成社會保障體系，雖然到2020年僅剩幾年，但是相信在國家政策環境的良好支持下，農民工養老問題在不久的將來將得到合理完善的解決。

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