淄博市農村土地流轉存在的主要問題和成因分析

徐婷婷

摘要：農村土地流轉政策的實施，標志我國城鄉一體化的進程上了一個新臺階。但是新政的實施并不順利，以淄博市為例，本文對農村土地流轉政策實施過程中遇到的問題進行了分析，并闡述了其成因。

關鍵詞：淄博市 土地流轉 問題 成因

中圖分類號：F3211文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2018）04-0087-02

隨著我國土地政策改革的深化，土地流轉政策已逐漸在我國全面實施。淄博市作為土地流轉政策實施的重點地區，取得了較為平穩的進展，但是仍有很多困難。本文就淄博市土地流轉政策實施過程中碰到的一些問題作簡要敘述，并對其成因進行了詳細分析，希望能為其他地區的土地流轉政策實施提供一些借鑒。

一、淄博市農村土地流轉主要問題

（一）農民對土地流轉認識不足

在進行土地流轉工作的過程中，最主要的影響因素是農民對流轉土地的認識和了解不夠。一是，土地經營權轉讓過程中，對土地使用權歸屬的認識不足，對土地產權的概念認識不清。二是，我國農民受傳統觀念的影響，對“土地”有一種特殊的依賴性，有些學者很形象地稱這種現象為“戀土”情結。造成這種現象的最根本原因還是對土地流轉政策的了解不足。

（二）土地流轉機制不健全

新中國成立以來，土地一直是農民最主要的生產資料。法律規定土地的所有權歸集體，農民只具有土地的使用權。可見，任何人都沒有對自己所使用的土地，進行以個人名義的買賣獲利的權利，農民只能對自己擁有的土地使用權進行轉讓。當下的土地流轉就是針對土地經營權轉讓而言，就淄博市現在的土地流轉來看，其發展的條件還不完善，多數情況只是局部自發的行為，各級部門和政府機關沒有進行很好的聯動，形成統一的步調，因此土地流轉的雙方很難進行有效的對接。同時對土地流轉的出讓金也沒有合理的法律法規進行參考，這種不規范的運作形式給農村土地經營權的轉換造成了很大的障礙。

（三）土地流轉渠道不順暢

現在農民的土地流轉還沒有完善的市場機制來指導，土地流轉方式主要是通過個人對個人、村與政府間之間的信息溝通，因此土地流轉的方式和渠道還不通暢。就現在的土地流轉狀況來看，淄博市的土地流轉體系不能滿足實際情況的需求：目前，沒有一個大家認可的平臺提供信息的溝通和交流，同時土地流轉機制和具體的存在程序也不健全。土地流轉的主體信息不能很好地共享和溝通，因此供求雙方不能很好地進行對接，在一定程度上制約了土地流轉工作的進展。

（四）土地流轉規模小、速度慢、不規范

淄博市多是山地地形，受地形限制，自耕地零散的情況更加嚴重。有相關的學者研究發現，我國的農村承包戶承包土地的數量在30～300畝之間最適宜。而淄博市現有承包戶的經營規模顯然太小和過于零散，制約了農村土地的集約化生產。同時，淄博市的土地流轉機制不健全，交易重要發生在本村或鄰近的村莊，或是有親緣關系的親戚朋友之間。而合同的制定也沒有合理的法律依據，甚至僅僅通過口頭上的協議，為以后矛盾的產生埋下了隱患。這些行為都不利于土地流轉工作的健康發展。

（五）政府管理不到位

從法律的角度來說，雖然出臺了一部與土地承包有關的《土地承包法》，地方政府也細化了具體實施的一些行為。但是在土地流轉的工作中，還有許多機制需要完善。雖然政府在土地流轉過程中起到了一定的作用，但是在制定土地流轉價格和具體的受益分配上不僅起不到一定的調節作用，而且還參與利益分配，甚至占超大份額，嚴重損害了農民的利益。這種情況的發生嚴重制約了農村土地流轉的速度和進程，甚至嚴重打擊了農民從事農業的積極性，阻礙了農業產業化的健康發展。

（六）政策扶持不到位

在對淄博市的土地流轉及相關問題的調查中發現，該地區對土地流轉協助和扶持還存在不足，因此對該地區土地的流轉產生了不利的影響。通常情況下，如果想要在農業上實行一定規模化的生產模式，所要面對的首要問題就是在前期要有大規模的投入，而且還要經歷漫長的投資收回期，這些問題就要求那些土地經營大戶或當地一些重要的企業，必須在完成土地流轉之后具備一些必要的可持續資金。因此，他們強烈期待政府及時頒布一些具有扶持作用的相關政策，進一步拓展融資渠道，并在此基礎上形成一個相對穩定的土地流轉市場，同時有效促進農村土地流轉健康可持續發展。

二、成因分析

（一）農戶認識有待提高

從淄博市的情況來看，農村農戶對土地的流動主要有以下幾方面的顧慮：一是，對政府的政策導向不清楚，產生很多顧慮和恐懼；二是，農村還有許多生活在貧困線以下的農民，尤其是老、弱、病、殘這樣的群體，他們覺得土地的所有權留在自己手中心里比較踏實；三是，國家現在執行種地補貼政策，大部分農民愿意把土地留在自己的手中，從而影響了土地流轉工作的順利開展。

（二）土地流轉受地形制約

淄博是山東地區比較有名的山地地區，有53%的土地被森林覆蓋，同時該地區的南北海拔落差很大，南部的魯山海拔在1100米，而北部平原區的海拔在130米。因其地形的特殊性，很少形成大片的適合耕種的土地，該種地形從種植方面來講，也不利于大規模集中化的生產。另外，傳統的土地聯產承包責任制時代，村集體依據土地的總量、土地好壞以及遠近的原則對所有的土地進行了平均分配，這使得原本凌亂的土地更加細碎，提升了土地集中的難度。

（三）土地流轉服務平臺不健全

目前，雖然在區、鎮級設立了土地流轉的服務中心，在政策的宣傳、咨詢以及信息的溝通和合同的制定上發揮了積極的作用，但土地流轉的機制和一些關鍵問題還沒有得到相應的解決。比如區、鎮、村的三級協調發展，政策的統籌規劃，信息資源的共享等方面制約著土地流轉工作的開展。比如愿意轉讓土地的農戶找不到承包者，而承包者不能集中一定規模的土地資源等問題。

（四）現行分稅制導致利益分配失衡

土地出讓的過程中，存在著嚴重的暗箱操作，農民的合法利益往往得不到公平對待，而這一切的根源是地方政府財政收入嚴重吃緊。同時這些被圈住的土地往往用來作為建筑用地，這縮減了農民的種植面積，侵占了農業產業化發展的空間。

（五）土地征用補償制度不合理

依據《土地管理法》的有關規定，政府部門應向被征土地的集體和農民進行補償。而我國現在還在沿用計劃經濟時代的補償標準，隨著社會和經濟的快速發展，這一方式已經遠遠不能適應當前的情況。比如存在補償標準太低、考慮的方面不周全等問題，很容易引起民事糾紛。因此不利于土地流轉工作的開展，也制約了土地現代化、產業化的發展。

（六）社會保障缺失降低了農民土地流轉意愿

由于現在的農村，社會保障制度不完善，對于農村居民而言，社會保障并不一定能使其在出現突發情況時有所依靠，但是，土地現在對于農民而言，有著一種心理上的保障作用。實際上，很多的農村居民把土地當作生活最基本的保障。制度的不足之處就是讓農民心里沒有安全感。

三、結語

隨著我國土地政策的改革和發展，土地流轉政策的實施勢在必行。但是由于農民、政府、資金、政策等多方面的原因，對淄博市農村土地流轉政策的實施形成了制約，希望各級政府及有關人員能夠引以為戒，從根本上解決農村土地流轉中出現的問題。

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責任編輯：楊國棟endprint