新時期事權與支出責任劃分的現實困境及改革思路的探索

郭金奎

摘要：深化財稅體制改革，明確事權與支出責任的內涵與關系，是深化財稅體制改革，構建事權和支出責任相適應的財政管理體制的重要因素。對事權與支出責任進行合理劃分，可以避免政府間的支出責任缺位錯位問題。本文主要從政府事權與支出責任劃分的現實困境入手，對事權與財政支出責任的改革思路進行了分析。

關鍵詞：事權；支出責任；政府

改革開放以來，市場經濟體制改革的深化成為了黨和國家高度關注的問題。在政府支出方面，政府與市場邊界的模糊性和政府未對事權和相應支出責任進行明確劃分的問題，往往會在下級政府出現事權、財權不對等的問題。由此而引發的下級財政資金困難問題往往會地方給政府正常職能的發揮帶來不利影響。明確各級政府之間的財政支出責任，是提升財政透明度、保障公共品與服務供給的效率和效果的重要措施。對事權與支出責任的改革思路進行明確，可以有效促進政府財政支出管理的完善，加快推進基本公共服務均等化，事關區域均衡發展和國家長治久安。

一、政府機關事權與支出責任劃分的現實困境

對于一些設區市而言，科學化的財政體制是市區（縣或縣級市）兩級發展的積極性的保障。事權與支出責任不相適應的問題是財政管理體制中存在的突出問題。以國內某市為例，當地市級政府的本級收入主要來源于主城區范圍內的稅收分成，一些撤縣（市）設區而形成的市轄區或本市所代管的縣級市的稅收往往屬于各區。但是市級政府的產業扶持基金、基礎設施建設資金等資金往往要投向于各個縣（市、區），因而中心區域的財力在當地的發展過程中，已經表現出了難以支撐市級政府運轉的問題。在城市管理體制不斷變化的情況下，市區之間管理職責不明確的問題也給政府的行政效率帶來了不利影響。根據這一案例，財力與支出不匹配和財政支出責任劃分方式效率低下的問題是政府機關事權與支出責任劃分中存在的突出問題[1]。

政府主導性的財政制度、政府與市場之間缺乏明確界限和政府層級過多的問題是政府機關事權與支出責任劃分的主要影響因素。基于政府主導的財政制度往往會讓上級政府機關掌握較大的財政權力，往往導致財力呈現倒金字塔結構。在上級政府在支出責任劃分方面具有一定決定權的情況下，上級政府部門會將一些本該由本級政府承擔支出的項目下放至下級政府，支出責任的下放，往往會加重基層政府機關的財政負擔。各級政府之間存在的事權模糊問題也會讓財政體系缺乏規范化、合理化的問題，為解決政府層級過多給事權劃分帶來的不利影響，我國已經在國內部分地區開展了“省直管縣”試點工作。

二、事權與財政支出責任的改革思路

（一）構建規范化的政府間財政支出責任劃分制度環境

現階段事權與財政支出責任劃分問題主要集中在省以下政府之中。中央政府在財政管理領域有著巨大的主導力量。以中央政府為核心的財政制度環境的構建，可以讓中央政府借助憲法法律和一些制度性的法律法規強化省以下各級政府的財政地位的獨立性。根據政府機關在財政領域所面臨的實際情況，省以下各級政府的財政獨立性是支出責任劃分方式的科學性的保障因素。在對各級政府的支出責任進行明確基礎上，政府還需要擁有與之相匹配的收入來源。對于基層政府而言，在擁有本轄區內的公共服務的自主決策權的同時，它們不得隨意接受來自上級政府的臨時性支出責任[2]。

以法律手段維護政府間的財政支出責任，可以讓國家根據相關法律對某一級政府要求下級政府使用本級財政收入完成下放項目資金補充問題進行控制。為應對自然災害等不可抗力因素的不利影響，上級政府需要借助相關的法律調節機制應對這一突發情況。應對變化的支出責任法律機制的構建，可以讓政府機關在保障公共品正常供應的情況下，增強抗災、賑災能力。

（二）對各級政府的財權事權劃分機制進行完善

省以下各級政府在地方公共基礎設施項目建設中發揮著重要的作用。在各級政府之間合理劃分支出責任，提升各級政府之間的公平性、效率性，是事權與支出責任劃分過程中所面對的突出問題。在現有的行政管理體制下，政府的層級劃分與財政層級劃分之間存在著較為密切的聯系。各級政府所擁有的獨立化預算機制可以為政府機關獨立提供該轄區內的公共品與服務的權力提供保障。根據前文論述，在現有的財政體制下，國家需要為省以下各級政府的財政收入來源的穩定性提供保障。在堅持公平效率原則的基礎上充實地方各級政府的財政收入，是保障政府財政收入來源穩定性的重要措施。完善地方稅法，賦予地方政府一定的稅收權力是充實地方財政預算內收入的重要措施。以擴大地方政府收入，滿足不斷增長的支出需求。

一般而言，地方政府的固定稅收收入涉及到了房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅、契稅、城市維護建設稅等多個稅種。從我國現有的稅收體系來看，中央地方共享收入項的稅收法律需要得到相應的完善，如所得稅和增值稅等稅種。

轉移支付制度的優化也可以促進地方財政收入來源穩定性的提升。轉移支付目標的合理確定，是財政轉移支付制度優化的主要依據。為各級政府提供最低標準的公共品服務提供保障，是轉移支付制度優化的主要目標。教育領域和交通領域是轉移支付問題較為嚴重的兩大領域，針對教育領域的教科書費用（義務教育階段）、學校運轉經費和交通領域的路橋建設投入等影響地方財政支出的因素，有關部門需要構建一種以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔的財政體系。這種財政支付體系主要應用于一些偶發事項或突發事項的處理過程之中。在控制新增項目的數量的基礎上，對與之相關的監督機制進行完善，可以讓專項轉移支付的規范性得到有效提升。

（三）對省以下各級政府的財政支出責任具體方法進行明確

針對省級以下政府中存在的事權與支出責任缺乏明確的問題，國家需要在遵循公平效率原則和公共品受益范圍原則的基礎上，對省以下各級政府間的財政支出責任進行明確劃分。在公共品投入問題的處理過程中，國家或上級政府部門需要根據公共品的實際投入比例和產出比例，對某項事權所歸屬的參考指標進行明確。公共品受益范圍原則建立在公共品所輻射的消費群體的所在區域。某一區域的政府部門僅負責所轄區域內消費者受益的公共品。公共服務的均等化原則、規模經濟和居民偏好識別等因素也是劃分地方政府財政支出責任的重要因素。

根據事權與政府財政支出責任之間的關系，省級政府需要制定適合本省實際情況的宏觀經濟調控制度和經濟政策，并要對涉及全省的公共事項和一些跨區域的事項進行處理各個轄區不能獨立承擔支出責任和中央政府所授權的公共事務也需要由省政府負責[3]。在“省直管縣”體系試點城市，市級政府的事權已經得到了減少，對事關市級轄區利益關系的，能夠獨立承擔的事務進行處理，是市級政府所承擔的責任。對于一些未開展省直管試點的地區，市級政府仍然需要承擔本市區域內的宏觀經濟事務及教育、醫療衛生、環境保護等各個方面的事務。縣級政府需要負責處理本縣區域內的公共事項，一些需要與市級政府共同承擔的事項也需要縣級政府負責。鄉鎮政府是執行省級政府決策要求的基層行政機構。在日常工作中接受縣級政府的監督管理，并要負責本轄區的工、農業發展管理、鄉村管理規劃和農村公共品的配給等各項工作。從政府日常工作的實際情況來看，目前政府部門還無法構建最佳的責任劃分方案。理想化的事權與支出責任劃分是順應中央政府的設立的戰略目標，與本地區實際情況緊密相連的改革方案。

三、結論

事權與財政支出責任劃分問題主要集中在省以下政府之中。在遵循公平效率原則和公共品受益范圍原則的基礎上，對省以下各級政府間的財政支出責任進行明確劃分，是解決這一問題的有效措施。構建規范化的政府間財政支出責任劃分制度環境、各級政府的財權事權劃分體制的完善和省以下各級政府的財政支出責任具體方法的明確，順應中央政府的設立的戰略目標，改革方式。改革工作的開展，需要與本地區實際情況緊密相連。

參考文獻：

[1]崔瑩.我國省以下政府間財政支出責任劃分問題研究[D].遼寧大學，2016.

[2]楊筱.論事權與支出責任劃分的現實困境及改革思路[D].陜西師范大學，2016.

[3]劉紅燦.對政府事權及支出責任的研究[D].財政部財政科學研究所，2014.

（作者單位：山東省聊城市財政局）endprint