高職院校從管理到治理變遷制度分析

陳宏圖

（湖南化工職業技術學院，湖南株洲 412004）

我國高職教育經過多年發展，已占高等教育的“半壁江山”。有學者認為，組織的發展都呈現出一定的階段性，在每個階段都有不同的發展任務，通常在快速擴張階段之后結構變革和制度創新就成為組織突破發展瓶頸的重要任務[1]。高職教育在經過多年“量”的擴張之后，建設現代大學制度，推動從傳統管理向現代治理轉變是高職教育深化改革所面臨的熱點難點問題。

1 治校理念的嬗變：從傳統管理到現代治理

“治理”一詞，最初是指控制、指導或操縱，后轉變為“共治”“共同管理”。全球治理委員會將治理定義為“治理是個人或組織，公共部門或私有部門管理其一般事務的多種方式的總和，它是一個使得沖突和多元利益得到妥協并采取合作行為的持續過程”[2]。“治理”與“管理”在字面上雖只有一字之差，但他們有著明顯的區別：管理主體是一元的，治理主體是多元的;管理是垂直的，治理是扁平化的;管理常常是單向度的，治理是體系化的。雖然，治理與管理存在較大區別，但是兩者并不是截然對立的，應該說，治理是管理的高級階段，是管理的目標追求。在計劃經濟時代，我國高職教育主要是“政校合一”的辦學模式，職業院校雖大多是行業企業主辦，但都“隸屬于”政府，政府基本上對職業教育管理“包辦一切”，學校基本沒有參與自治權，學校內部也是仿照政府管理模式以自上而下的單向度管理為主。20世紀90年代以后，隨著我國市場經濟不斷確立完善，越來越多的利益相關方開始關注高職院校，主體利益協調日益困難，政府部門傳統的單向度的管理模式難以維系，管理方式從過去單向度的“管理”向多元“治理”過渡。此時，高職院校開始從政府教育主管部門的羽翼下解脫出來，進入新的發展起點。很多高職院校對董（理）事會、校企合作辦學、教授治學、民主管理等現代職業院校制度的探索也逐步增多，治校理念從單向管理向現代治理轉變。

2 高職院校從傳統管理到現代治理變遷的制度障礙

2.1 辦學自主權未充分落實導致高職院校法人治理環境未能有效形成

高等職業院校法人治理結構是指各利益相關者在學校決策、執行、監督過程中為實現職業院校公益目的而形成的一系列組織架構和制度安排。落實高職院校辦學自主權是確保高職院校法人治理順利實現的重要保障。我國高職院校（公辦）都是政府舉辦，盡管國家落實高職辦學自主權規定早已經明確，但還未出臺落實高職院校辦學自主權的專門文件，高職院校對政府的依附還比較嚴重。在高校法人產權方面，高職院校法人產權沒有得到有效明晰，如《中華人民共和國教育法》規定 “學校及其他教育機構中的國有資產屬于國家所有”，這只明確了學校中國有資產的所有權，而國家和高職院校的產權邊界沒能具體明確，政府在高職院校辦學經費、招生計劃、專業設置等方面管理干預過多，導致高職院校作為獨立法人的辦學自主權未能完全實現，行業企業及其他利益相關者參與程度不高。

2.2 制度供給不足導致行業企業等治理主體參與效率不高

行業企業參與高職教育一方面來自其獲取自身利益的內生動力，如滿足行業企業發展的技術技能人才需求、降低人才隊伍建設成本等；另一方面來自法律法規約束的外部壓力，如國家法律規定行業企業參與職業教育的角色和應有的職能等。從目前來看，行業企業參與高職院校無論在內生動力還是外部壓力都明顯不足，其主要原因是政府制度供給不足，造成行業企業參與高職治理缺乏激勵。制度主義認為，制度供給不足是指制度供給不能滿足人們對新制度的需求從而導致制度真空的存在或低效制度不能被替代[3]。制度供給不足會產生制度低效運行，無法產生“帕累托效應”。目前，政府對行業企業參與職業教育的相關政策制度只是一些鼓勵性的條文，過于宏觀，缺乏操作性。例如，我國《中華人民共和國職業教育法》第六條“行業組織和企業、事業組織應當依法履行實施職業教育的義務”；《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確“，鼓勵行業和企業舉辦或參與舉辦職業教育，發揮企業重要辦學主體作用”等。校企合作相關法律法規缺失，行業企業參與高職院校辦學的權責利還不明確，嚴重制約了行業企業等利益相關者參與高職院校共同治理的積極性，很多參與也只是流于形式，沒能真正參與到高職院校決策、管理中去。

2.3 內部組織范式移植和路徑依賴導致高職治理結構缺乏特色

高職教育既屬于高等教育范疇又屬于職業教育范疇，其內部組織應該具有高等性和職業性的雙重特征。我國高職教育真正起步于20世紀90年代，發展時間不長，在國家“三改一補”的政策是推動下，一批職業大學、重點中專發展合并升格成為高職院校，當時高職院校可以說是一個新生事物，內部組織建設沒有現成的經驗可供借鑒，缺乏高職特色。一是一些高職院校通過“范式移植”，沿用了普通本科高校的內部機構設置，而圍繞高職教育人才培養特征的而設計的組織機構沒有出現。二是由于路徑依賴，很多高職院校因循了原來中專內部組織結構，面對高職教育對教師的更高要求，以及面對產業對多元化人才培養的需求，高職院校傳統的內部組織機構在管理創新和市場反應等方面能力不足。

3 建設現代大學制度：高職院校現代治理改革的對策建議

3.1 落實辦學自主權，完善法人治理結構

合理的法人治理結構是有效解決學校辦學自主權不明確、法人產權制度不健全、相關主體利益分配不科學等問題，實現高職院校治理科學化的基礎。長期以來，政府“獨家經營”的制度安排使高職院校在治理過程中活力不足，行業企業等利益相關者治理主體缺位，嚴重影響了高職院校現代大學制度建設，高職院校必須形成獨立的治理結構和法人地位。一是政府部門要貫徹落實《中華人民共和國高等教育法》有關落實高校辦學自主權的規定，加快職能轉變，簡政放權，減少和規范對高職院校的行政審批事項，實現由控制型政府向服務型政府轉變，構建新型政校關系。二是按照高職院校法人財產權制度與法人地位相匹配的原則，修訂完善《中華人民共和國教育法》等有關法人財產的相關規定，明確行使國有資產所有權的相關權能主體以及收益分配等問題，完善高職院校法人產業制度。

3.2 完善法律法規，建立行業企業等高職院校治理主體有效參與機制

職業教育，行業企業參與是根本。建立健全行業企業參與高職院校治理機制，關鍵就是要保證行業企業能有平臺、有機會，并能制度化地參與高職院校決策、管理、學術事務等一系列實質性活動。但由于法律法規的缺失，行業企業參與高職院校治理的機制還未有效形成。筆者認為，要加快制定《高等職業教育法》《職業教育校企合作條例》，通過立法明確政府、行業企業、高職院校在職業教育治理中的責、權、利，把行業企業參與高等職業教育治理的形式和機制固定下來。同時，高職院校要主動作為，根據國家有關職業教育的政策，結合各自學校實際，制定出保障治理主體依法履行職責的制度，從而使高職院校治理真正落到實處。

3.3 建立體現職教特色的章程，完善高職院校內部組織治理結構

一是根據精簡高效的原則優化內部組織結構。改革高職院校內部機構設置類本科化，與政府機關職能部門上下對應特征，構建服務型、扁平化管理體系，對專業建設、教學運行、科研培訓、服務保障等常規管理事務進行整合，開展機構再造、職責再造和流程再造，通過優化服務工作流程，有效回應師生的各種訴求，不斷提高服務質。二是區別本科高校以學科建設為中心，高職院校要建立以專業群為中心的二級學院，深化校院兩級管理改革，進一步明確校院兩級管理職責，降低管理重心，確立二級學院在專業建設、教師隊伍建設、人才培養、社會服務、內部分配等方面的主體地位，充分調動部門和個人工作的自主性和積極性，既可以減少管理部門和人員，降低管理成本，還可以有效地促進專業融合，培養復合型高職人才，形成“宏觀有序、微觀搞活”的二級管理格局。