公眾參與文化遺產保護的意大利模式解讀與啟示

史夢頔 董恒年

(北京聯合大學應用文理學院，北京 100191)

文化遺產是一個民族悠久歷史的文化積淀，是一個國家燦爛文化的結晶。目前，意大利在《世界遺產名錄》中收錄的世界遺產總數為53項，是當今世界遺產數量最多的國家，同時也是文化遺產保護建設走在世界前列的國家。意大利這個被譽為歐洲天堂和花園的國度，不僅擁有極其豐富的歷史文化遺產，還有著一套特有的文化遺產保護模式，其高度社會化的公眾參與文化遺產保護，是意大利文化保護的核心，這對于我國公眾參與文化遺產保護具有重要指導意義。

一、公眾參與意大利文化遺產保護模式解讀

(一)中央政府權力下放

意大利文化遺產保護管理模式存在顯著的分散式特征。自1975年中央政府批準建立大區后，意大利實行自中央至大區及省、市四級國家管理體制。[1]歷史上，意大利曾經歷數次長期分裂，致使不同地區保留不同特色文化。中央將文化遺產管理權下放至各地方政府，由地方政府及相關機構或私人掌管文化遺產保護與利用等工作。雖在全國各地文化遺產管理權屬較為分散，但意大利文化遺產保護理念從中央到地方保持一致。意大利政府于1975年設立了負責全國文保工作的最高機構——文化遺產部，有最高文化遺產管理權力，對意大利文化遺產保護理念與管理進行規范。

(二)特設“文物監督人”

文物監督人是意大利文化遺產保護管理模式獨特之處。其最早被提及是在1907年的Tutela Act文化遺產保護法中，首次在意大利全國內設立了47個文物監督人[2]，作為中央與地方政府溝通的橋梁，協助地方政府進行文保工作。自1975年文化遺產部成立后，文物監督人由其領導，目前文化遺產部中有超過2萬名的文物監督人。[3]文物監督人須具備扎實的專業知識，且需通過文化遺產部設置的嚴格的選拔考試，考試內容涉及文化遺產保護及考古歷史和建筑等多領域的專業知識。通過考核而進入文化遺產部就職的文物監督人，通常是該領域頗具權威的公眾、專家及學者，他們多是來自著名大學的教授、知名建筑師或考古學家等。例如來自羅馬大學建筑學院的Piero教授，他在文物建筑保護方面頗有建樹，曾主持修訂了維羅納古城保護規劃及文物古跡的修復。[4]另外，文物監督人的龐大隊伍中還有專業學術團體，如羅馬、龐貝等古城，由文物監督人與專業研究機構共同協作。

意大利中央政府直接領導文物監督人，并為其核發薪資。他們被派到全國各地，執行政府政策，并掌握該地文化遺產開發保護的審核權、執法權及對文保破壞等行為的直接處罰權。[5]他們每年須向國家提交一份所在地區需要修繕的文保名單，為政府開展文保工作提供依據。同時，文物監督人需對所在地區進行監督管理，有權責令停止該地不適當的文化遺產開發行為，并有權對破壞行為直接進行處罰，不必層層審批。

(三)“遺產領養人”制度

具備有效的法律保障是文化遺產保護的基礎，擁有長期穩定的專用資金是文化遺產保護工作的強力支撐。早在1948年，意大利就在其憲法第九條中明確國家將對文化和自然遺產進行全方位保護[6]，此后，陸續出臺了系列相關法律。1994年起，為了保障充足文保資金，意大利開始實施遺產領養人制度[7]，即政府在保有文化遺產的所有權、開發權、保護權及重要人事任免、票價制定等權力的基礎上，將使用與管理權下放給遺產領養人，即有能力的公眾、社團組織或企業，但最長年限為99年。遺產領養人可將古建筑的部分場所用作文化旅游而獲利，但政府同時要求他們，在不得改變原建筑外觀條件下承擔相應的古建日常維護管理。總之，遺產領養人制度的實施，使得文化遺產有了固定維護人，并具備了穩定的資金支持，更重要的是使公眾對文化遺產萌生了主人翁意識，充分調動了公眾參與文化遺產保護的積極性，更好地保護并合理地利用了文化遺產。

二、意大利公眾參與文化遺產保護對我國的啟示

意大利若要保護如此數量龐大的文化遺產，僅依靠政府微薄力量是遠遠不夠的，所以意大利政府廣泛發動社會各層公眾積極參與文化遺產保護，使其成為民族自覺意識，社會風尚。廣泛而有效的公眾參與，是意大利文化遺產保護模式的核心，各地方政府依權與文物監督人及遺產領養人、民間社團共同管理并合理利用這些古跡，使其在得到科學合理保護的前提下，在社會中發揮價值。

(一)創建我國“文化遺產監督人”隊伍

目前，我國文化遺產保護管理現狀不容樂觀。我國除去國家文物局外，涉及文化遺產管理的中央部委還有：建設部、國家民族事務委員會、民政部、國土資源部及環保總局等[8]，同時，各級地方政府負責相應區域內的文保工作。這種分割交叉式多方管理的體制必然導致管理主體多元化，管理權屬混雜不清。一些政府部門在經濟效益的驅使下，無法正確地權衡文化遺產保護與經濟開發利用的關系，使文化遺產受到不可逆的建設性破壞。因此，只有從根源上改革我國文化遺產管理體制，才能有效改善我國當前文化遺產保護不周等情況。

當前，我國實行各地區分級屬地化遺產管理模式，與意大利國家分散式遺產管理模式有一定相通之處，不同的是，意大利國家有其獨特的文物監督人制度，這樣行之有效的文物監督人制度，是值得我國學習和借鑒的。可由我國國務院建立中央文化遺產管理局負責全國文物管理，并建立考試制度，審核組建我國文化遺產監督人隊伍。我國從事文化遺產及考古歷史、建筑等的專家學者或科研機構及民間組織，可以大力發揮自己專業所長，由中央直接領導，下派到全國各地指導并共同管理當地文化遺產，將專業理念付諸于實踐，對地方政府文保工作進行監督指導管理，并對該地發生破壞文化遺產等不當行為進行處罰，使我國文化遺產得到更好地保護與合理利用。

(二)制定有效制約機制并推行“遺產領養人”制度

意大利頒布全面的文化遺產相關法律，以確保文化遺產保護有法可依，同時實行遺產領養人制度，有效增加了文化遺產保護的經濟來源。但遺產領養人制度對國家的文化遺產立法有嚴格要求，而就我國目前文化遺產保護利用現狀來看，若要推行遺產領養人制度，必須以具備有效制約機制為前提。

首先，目前我國遺產領養人的隊伍構成基本上是獲得該遺產地經營權的旅游企業，這些遺產地旅游業經營者同國家及政府部門是三個不同的利益主體[9]，所追求的目標很難始終保持一致。與國家及政府最大的不同是，旅游企業很難將國家長遠利益放在第一位，通常會盲目追求企業個人利益最大化，不顧文化遺產內在價值，肆意開發利用，最終導致文化遺產不可逆破壞。其次，我國文化遺產管理體制存在權屬混雜等問題，同時相關法律制度還不健全，公眾的文保意識較弱，若想達到實施遺產領養人制度的要求，除改善管理體制及法律外，須建立有效遺產領養人制約機制：地方政府設立專門監督機構，確保對監督遺產領養人有法必依、執法必嚴、違法必究；同時，不得忽視公眾與社團組織的強大力量，鼓勵公眾參與文化遺產保護，對當地遺產領養人的不當行為進行監督舉報，政府可對公眾或團體，就舉報情況頒發榮譽稱號或發放資金鼓勵。

三、結語

總之，我國政府應積極學習國外文化遺產保護先進經驗，借鑒意大利文化遺產保護管理模式，完善我國文化遺產保護體制，創建我國文化遺產監督人隊伍，在有效制約機制下推行遺產領養人制度，鼓勵發展我國文保民間社團，引導公眾廣泛參與文化遺產保護與監督工作，使文化遺產保護思想深入人心。

[1][2]朱曉明.意大利中央政府層面文化遺產保護的體制分析[J].世界建筑，2009，(6)：114-117.

[3]張國超.意大利公眾如何參與文化遺產保護[N].中國文物報，2013-04-19(006).

[4][7]李靜雨，張國超.意大利文物行政執法的經驗與啟示[J].中國文物科學研究，2017，(1)：93-96.

[5]張國超.意大利公眾參與文化遺產保護的經驗與啟示[J].中國文物科學研究，2013，(1)：43-46.

[6]程曉君.屬于全人類的“意大利模式”——意大利文化遺產保護初探[J].魅力中國，2008，(26)：65-66.

[8][9]陸建松.中國文化遺產保護管理的政策思考[J].東南文化，2010，(4)：22-29.