基于KPI的高等學校整體支出績效指標體系設計研究

●王 楓

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了 《全國人民代表大會常務委員會關于修改 〈中華人民共和國預算法〉的決定》，修訂后的預算法于2015年1月1日起實施。仔細研讀、對比新舊預算法，可以發現新預算法首次用法律形式明確我國公共財政預算收支中對績效管理的要求，把預算績效管理貫穿于預算活動的全過程，經比對統計新預算法中有六處提到了績效管理，由此可見未來強化預算績效管理是方向，預算績效管理在實踐中將獲得更為廣泛的應用。

在2017年召開的中國共產黨第十九次全國代表大會上，習近平總書記所作的十九大報告提到 “建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，因此可以預見在未來我國預算管理和績效管理將更加受到重視，預算績效管理改革將更加深入。

高等學校預算收支作為我國公共財政預算收支的組成部分，也必將適應績效管理新要求，不斷加強預算績效管理。而加強預算績效管理的基礎和前提是科學合理的績效指標體系，因此設計出一套既符合高等學校特點，又契合預算績效管理新要求的績效指標體系非常必要。

一、整體支出績效指標體系在績效管理中的作用

整體支出績效指標體系，是針對一個部門所有預算支出設計的，從績效管理視角體現部門職責履行、長期發展目標的一套量化考評和目標管理的指標框架。整體支出績效指標體系一般包括部門長期發展目標、績效指標、指標說明和計算公式、數據來源、基準值、近年指標值和指標預計實現值。

整體支出績效指標體系是開展部門整體支出績效管理的基礎和前提，沒有科學合理的整體支出績效指標體系就沒有扎實有效的績效目標編制管理、績效跟蹤監控管理和績效評價管理，因為不管是績效目標編制管理還是績效評價管理的難點都在支出績效指標的選取和設定，而支出績效指標直接影響著后續績效目標管理、績效跟蹤監控管理和績效評價管理的質量和效率，可以說績效指標體系的應用貫穿于預算績效管理全過程。

近年來，很多地方不斷擴大預算績效管理對預算資金的覆蓋面，從部分項目支出到全部項目支出，從全部項目支出擴展到包括基本支出在內的整體支出，同時預算績效管理在縱向上也不斷深化，預算績效管理要求越來越高，因此高等學校也應當順應管理潮流，深化預算績效管理改革，加強支出績效指標體系建設，提高資金使用效益，服務高等學校事業發展。

二、高等學校整體支出績效指標體系設計流程簡述

由于整體支出包括高等學校所有預算支出，其對應的績效指標體系涉及高等學校各個方面，不僅涉及高等學校職責職能，還涉及長期發展規劃，要設計出科學合理、全面完整的高等學校整體支出績效指標體系需要借助科學的指標設計方法，本文通過應用戰略管理工具 “關鍵績效指標法（KPI）”來對高等學校整體支出績效指標進行初步探索。

高等學校整體支出績效指標體系的主要內容是具體指標設計，通過KPI設計好指標體系中的具體指標后結合高校具體實際情況確定目標數據、基準數據等，最終形成一套符合實際的整體支出績效指標體系。在應用KPI設計具體指標時，本文以分析高校職責職能、長期發展規劃為基礎，通過“魚骨法”和“頭腦風暴法”來確定績效指標。因此高等學校整體支出績效指標體系的設計分為職能職責梳理、確定整體績效目標、績效指標提煉和確定基準數據和目標值，具體簡述如下：

一是職責職能梳理，即對高等學校職責職能進行清理，明確高等學校的設立目的，確定高等學校履行的各項具體工作職責。

二是確定整體支出績效目標，根據高等學校職責職能，結合高等學校事業發展規劃，確定高等學校整體支出績效目標，一般情況下整體支出績效目標可以按照學校職責分解為多個目標。

三是績效指標提煉，即對確定的整體支出績效目標進行細化和分解，通過應用KPI的日常設計思路“魚骨法”和“頭腦風暴法”設定能對目標進行衡量的具體指標。具體來說績效指標的提煉可以按以下步驟進行：

第一步，梳理并分解各層面的整體支出績效目標。

第二步，設計整體支出績效指標。根據分解后的目標，設計衡量指標。績效指標一般應盡量設計定量指標，當無法找到合適的定量指標時，可設定定性的指標。定性指標最終要通過一些方法轉化為可量化的數據實現其衡量功能。

績效指標應表達準確，含義清楚，且具備四個關鍵特征：①重要，要優先選用最能反映目標的核心指標；②相關，要與所衡量的目標具有較強的相關性；③系統，指標要能系統、充分衡量相關目標；④經濟，數據獲得的成本要合理。

第三步，考慮指標的數據來源，確認績效指標。績效指標要有數據和信息來源。數據來源，可以是政府、行業部門、相關組織和機構發布和定期收集的統計數據，也可以是部門收集和統計的數據。

四是確定基準數據和目標值，每個指標要有基準數據作為衡量的基礎，可以把近年平均值、平均趨勢、類似高等學校的先進水平、高等教育行業標準、經驗標準等作為基準數據。然后再以基準數據為基礎，確定至某一時點的每一指標的預期目標。

三、高等學校績效指標體系的設計

按照上述績效指標體系設計流程，結合高等學校自身特點，擬以某省屬高校（以下簡稱“A高校”）為例，通過梳理職責職能、參考該高校事業發展規劃、確定和細化績效目標以及具體績效指標設定等程序來總體闡述高等學校績效指標體系設計。

A高校基本情況：A高校是某省省屬公辦本科高校，屬于民族類院校，位于中西部地區，目前招收普通本科生和碩士研究生。

（一）高等學校職責職能分析

一般來說，高等院校主要有四個職能，即人才培養、科學研究、服務社會和文化傳承與創新。具體到A高校來說就包括以下四個方面：①開展本科及研究生學歷教育，培養各專業高等學歷人才，服務地方和國家；②積極爭取和承擔各類科研課題，開展基礎、應用和開發性研究，探索和解決國家經濟和社會發展中的問題；③堅持辦學定位，一方面通過為社會培養、輸送各類專業技術人才，服務社會；另一方面通過轉換科技成果，建立各種產學研合作關系，使科研成果轉換產生社會價值服務社會；④傳承和弘揚優秀傳統文化和社會主義先進文化，借鑒吸收外來先進文化，深入挖掘新形勢下的文化內涵，提升民族凝聚力和綜合競爭軟實力，為建設文化強國做貢獻。

通過上述職能分析，本文明確了A高校預算支出方向和資金投放領域，為下一步確定其績效目標奠定方向基礎。

（二）按職責職能和發展規劃確定長期績效目標

績效目標的確定一方面主要依據高校職責職能，另一方面依據高校事業發展規劃。職責職能可以確定基本方向，事業發展規劃體現了高校在一段時期內的具體發展目標，很多績效目標可以從中確定。具體到A高校，本文以A高校《“十三五”事業發展規劃（2016—2020）》來確定其長期績效目標，A高校的事業發展規劃明確了其五年發展目標，通過閱讀研究發展規劃，參考歷年預算安排結合其職能職責提煉長期績效目標如下：“堅持立德樹人，全面提高人才培養質量”、“突出高層引領，著力提升隊伍整體素質”、“強化學科特色，切實增強學科綜合實力”、“推動協同創新，努力提高科學研究水平”、“強化科學管理，持續加強支撐保障能力”。

可以看出，上述目標既符合高校履行職責職能要求，也體現了高校一段時期預算資金投入目的，與預算資金支出方向高度契合。

（三）對績效目標的細化及具體指標體系設計

確定績效目標后，下一步就是著手對績效目標進行細化和具體的績效指標設計，對績效目標的細化要分目標進行，設計績效指標要符合前述的重要、相關、系統和經濟四個關鍵特征，設計的績效指標既要有衡量預期產出的，又有可以衡量預期效果的，既要有衡量服務對象滿意程度的，又有衡量達到預期產出所需成本和資源的，總之設計的績效指標要能衡量高校在一段時期內通過預算資金投入和履行職責職能達到的產出和效果。

具體設計時借助KPI思路來進行，注意提煉關鍵的績效指標，通過20%的績效指標反映整體支出80%的績效，同時設計時要遵循 “SMART原則”，即S代表具體(Specific)，指績效考核要切中特定的績效指標，不能籠統；M代表可度量(Measurable)，指績效指標是數量化或者行為化的，驗證這些績效指標的數據或者信息是可以獲得的；A代表可實現(Attainable)，指績效指標在付出努力的情況下可以實現，避免設立過高或過低的目標；R代表有關聯性(Relevant)，指績效指標是與上級目標具有明確的關聯性,最終與公司目標相結合；T代表有時限(Time-bound)，注重完成績效指標的特定期限，只有這樣設計出來的績效指標才符合“重要、相關、系統和經濟”四個關鍵特征。

具體本文以A高校績效目標之一：“堅持立德樹人，全面提高人才培養質量”為例來說明對績效目標的細化和具體指標的設計。要衡量上述目標是否達成，本文通過“魚骨法”把上述目標細化分解為校學生規模目標、畢業生質量目標、學生就業競爭力目標和教學質量目標等來衡量，績效目標細化之后通過運用“頭腦風暴法”針對細化后績效目標，設計具體的績效指標。比如反映在校學生規模目標的指標可以設計為在校本科生數、在校碩士研究生數、留學生數、成教及函授學生數等；反映畢業生質量目標的績效指標可以設計為學位授予率、優秀畢業論文、升學率等；反映學生就業競爭力目標的績效指標可以設計為就業率、用人單位滿意度；反映教學質量目標的可以設計為學科競賽獲獎數、教學工程項目數、國際交流學生數等。更明晰表示指標體系設計過程見圖1（以人才培養目標為例）。

（四）確定基準數據和長期目標值

具體績效指標設計完成后，要形成切實可行的績效指標體系還需要進一步對績效指標進行解釋說明數據來源，確定評價目標實現程度的基準數據，以及長期績效目標值。

圖1 指標體系設計過程

績效指標的解釋說明，一般要清楚描述設定績效指標的具體內容，對可以量化的指標要說明相關數據來源和有關數據計算公式；績效指標體系的主要應用方向之一是績效評價，而開展績效評價就需要評價標準，因此績效指標體系還需要有具體績效指標的基準數據作為績效評價的衡量基礎，一般可以把近年平均值、平均趨勢、類型高等學校的先進水平、高等教育行業標準、經驗標準等作為基準數據；由于績效指標體系是用于指導一段時期績效管理的總體性材料，因此除了上述績效指標體系內容外，確定績效指標的長期目標值是必要的，績效指標的長期目標值主要根據高等學校事業發展規劃來確定，這樣既保證了目標設定有據可行，同時也把績效管理與高等學校長期發展規劃有機結合起來了，有助于增強績效指標體系的可操作性。由于涉及A高校的具體業務數據，此處針對基準數據和長期目標值僅做描述性說明，不舉具體數值為例。

（五）最終設計出A高等學校整體支出績效指標體系

按照上述流程結合KPI的方法運用，綜合A高等學校其他績效目標的指標設計，A高校的整體支出績效指標體系設計如表1。

四、高等學校績效指標體系的應用

建成后的績效指標體系重在應用，這是建設績效指標體系的目的。按照近年來預算績效管理實際，高等學校在開展預算績效管理中遇到最大的困難是在績效目標編制和績效評價階段對績效指標的選擇，因此績效指標體系主要用于績效目標編制和績效評價。按照現行財政預算體制，預算按公歷自然年度編制，與之對應的預算績效目標一般也是按年度編制。編制年度預算績效目標時，高等學校可以直接按績效指標體系中具體績效指標編制，對具體指標值的設定，應當考慮長期績效目標的實現程度，當年預算投入以及當年工作計劃等，如果出現績效指標體系中沒有包含的新情況，高等學校一方面可以在當年績效目標編制中作出調整，另一方面也可以考慮完善績效指標體系。根據設計的績效指標體系編制年初績效目標，不僅簡化了編制工作，也提高了編制質量。

表1 A高校的整體支出績效指標體系設計

績效評價中對績效指標體系的應用，主要在于績效評價指標體系設計。績效評價中評價指標體系的設定是績效評價工作的基礎，直接決定了績效評價質量，因此在開展高等學校整體支出績效評價時也應注重對績效指標體系的應用。

績效指標體系的建設不是一勞永逸的，高等學校應當根據實際情況，把績效指標體系建設與開展績效目標管理、績效評價管理相結合，通過績效評價管理，重點對績效目標完成情況進行對比分析，逐年對入選指標庫的指標進行增減、修訂和完善，實施動態管理，最終建立起既符合高校實際，又切實能在具體預算績效管理中進行應用的科學合理的績效指標體系。■

[1]韓丹丹.基于新預算法下的高校預算績效管理問題探討[J].財經界，2016，（07）.

[2]顏桂花.高等學校職能內涵及其關系解讀[J].南華大學學報，2008，（02）.

[3]周麗輝.我國高校績效預算管理研究[D].北京：北京交通大學，2014.