懷胎十載 環(huán)保稅征

○ 文／本刊記者 趙 玥

污染猛與虎，地球已載不動(dòng)這幾多愁。 供圖/CFP

爭(zhēng)論了10年之久的“環(huán)境保護(hù)稅”，折射出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)中矛盾的方方面面。

激動(dòng)、滿足、勝利、達(dá)成心愿后的輕微茫然……2018年1月1日，爭(zhēng)論了10年之久的“環(huán)境保護(hù)稅”終于開(kāi)征。而一直致力于推進(jìn)環(huán)保稅改革的全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)賈康卻很難用一個(gè)詞、一句話來(lái)形容此刻的心情。

“市場(chǎng)失效?！边@是賈康等業(yè)內(nèi)人士對(duì)于環(huán)保稅法長(zhǎng)期缺失的一致觀點(diǎn)。其背后，充斥著發(fā)展理念的較量、法律法規(guī)與行政干預(yù)的較量。

事物總是在發(fā)展變化的。隨著環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間矛盾的增大，“環(huán)保”逐漸成為熱詞，引起政府到民眾的強(qiáng)烈關(guān)注。2015年6月，國(guó)務(wù)院法制辦公室公布了由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、環(huán)保部聯(lián)合起草的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱環(huán)保稅），向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

截至目前，全國(guó)已有28個(gè)省區(qū)市確定了適用稅率，報(bào)地方及全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)和備案。從總體來(lái)看，各地環(huán)保稅率的設(shè)定基本以原有排污費(fèi)率為基礎(chǔ)平移，部分地區(qū)有所上浮。從地區(qū)來(lái)看，京津冀地區(qū)適用稅率較高，東北和西部地區(qū)則最低。北京的稅額為稅法規(guī)定的稅額執(zhí)行最高標(biāo)準(zhǔn)，然后由高到低依次為天津、河北、上海、山東，均為大氣污染物稅額執(zhí)行的最低標(biāo)準(zhǔn)的4倍及以上。遼寧、吉林、陜西的稅額，確定在稅法規(guī)定的稅額執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)。

十年以后，市場(chǎng)贏了。

從“環(huán)境稅”到“環(huán)保稅”

“不容易！”賈康用一連串的感嘆來(lái)評(píng)論這一新稅種的開(kāi)征。環(huán)保稅法公布前，他曾多次在全國(guó)兩會(huì)上以提案形式呼吁開(kāi)征環(huán)保稅。

和他一樣，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文對(duì)環(huán)保稅也有著長(zhǎng)期的關(guān)注與研究，并參與過(guò)多個(gè)環(huán)保稅立法的相關(guān)課題討論?！捌鋵?shí)最初我們?cè)谟懻摥h(huán)境保護(hù)稅時(shí)是簡(jiǎn)稱為‘環(huán)境稅’，但現(xiàn)在已經(jīng)統(tǒng)一改為了‘環(huán)保稅’?！笔┱恼f(shuō)，這一提法的轉(zhuǎn)變主要是為了更好地突顯出環(huán)保稅環(huán)境保護(hù)的目的。

“政府首次明確進(jìn)行環(huán)境稅立法是在2007年6月國(guó)務(wù)院頒布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》中?！笔┱恼f(shuō)。其中一項(xiàng)具體政策就是研究開(kāi)征環(huán)境稅。2008年，由財(cái)政部稅政司、國(guó)稅總局地方稅司和國(guó)家環(huán)保總局政策法規(guī)司三部門(mén)聯(lián)合進(jìn)行的環(huán)境稅研究制定工作正式啟動(dòng)。

然而此后，環(huán)保稅立法工作進(jìn)展異常緩慢。究其原因，在于定性問(wèn)題。

“當(dāng)時(shí)最大的爭(zhēng)論在于，征收環(huán)保稅的主要目的究竟是為了國(guó)家財(cái)政收入還是保護(hù)環(huán)境?！笔┱奶寡?，2008年提出的污染物排放費(fèi)改稅，最初目的并非出于環(huán)境保護(hù)，而是要以費(fèi)改稅來(lái)規(guī)范政府財(cái)政收入。

隨著環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，當(dāng)前對(duì)環(huán)保稅的目的已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。在黨的十九大報(bào)告中，生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展路線上升到極高的地位。施正文表示，環(huán)保稅是以建設(shè)生態(tài)文明、綠色發(fā)展為理念，以保護(hù)環(huán)境、防止污染為目的的專門(mén)稅種。

“世界各國(guó)稅收收入一般占到財(cái)政收入的90%。但是我國(guó)現(xiàn)在除了稅收之外，收費(fèi)、基金以及其他變相收取的費(fèi)用，占到了財(cái)政收入的很大比例。這就表明我國(guó)的政府收入形式不夠規(guī)范。”施正文說(shuō)，目前我國(guó)稅收只占GDP的18%左右，但是大口徑政府財(cái)政收入占到了GDP的35%左右。這意味著我國(guó)財(cái)政的一半是通過(guò)其他收入，包括各種費(fèi)、基金、社保、債務(wù)、罰沒(méi)、資源補(bǔ)償?shù)鹊??！罢窃谶@個(gè)層面上，才提出一定要進(jìn)行排污費(fèi)改稅?！?/p>

從“環(huán)保稅”到“環(huán)境稅”，一字之差，意義卻大不同。

“環(huán)保稅是環(huán)境稅制中的一個(gè)獨(dú)立稅種，而未包含環(huán)境稅的全部?jī)?nèi)容?！笔┱慕忉屨f(shuō)。從廣義上講，環(huán)境稅涵蓋了政府為實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)、調(diào)節(jié)納稅人環(huán)保行為而征收的一系列稅種，以及采取的多種稅收措施。我國(guó)以往所采取立法體例是在消費(fèi)稅、資源稅、車(chē)船稅、增值稅、企業(yè)所得稅等稅種的部分稅目、稅收優(yōu)惠和稅收重課措施、稅率等稅收要素中體現(xiàn)環(huán)保元素。這些輔助性的稅收調(diào)節(jié)措施節(jié)約了立法成本，但針對(duì)性不強(qiáng)，難以直接、充分地發(fā)揮環(huán)保效果。

“簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，環(huán)保稅就是為了使綠色理念融貫整個(gè)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程?！笔┱目偨Y(jié)道。

法律取代行政監(jiān)管

在此之前，關(guān)于環(huán)保稅的另一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)是，國(guó)內(nèi)不是沒(méi)有采取過(guò)經(jīng)濟(jì)懲罰手段進(jìn)行干預(yù)。

我國(guó)1979年開(kāi)始實(shí)施征收排污費(fèi)制度，雖然收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐漸抬高，征收逐年嚴(yán)格，但施正文仍用“不規(guī)范、不理想”這兩個(gè)形容詞來(lái)概括。

“我國(guó)目前確定的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍低于正常的污染處理費(fèi)，所征收的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了治理環(huán)境的需要。”施正文說(shuō)。數(shù)據(jù)顯示，目前的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為污染治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)成本的50%左右，某些項(xiàng)目的排污費(fèi)甚至不及污染治理設(shè)施運(yùn)行成本的10%，起不到限制排污的調(diào)節(jié)作用。

這樣的后果便是，由于排污收費(fèi)過(guò)低，導(dǎo)致企業(yè)寧愿交納少量的排污費(fèi)，也不愿意主動(dòng)治理污染或設(shè)法減少排污量，從而縱容了部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中單純追求經(jīng)濟(jì)利益而不惜浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境的短期行為。

由于排污費(fèi)的征管主要由地方環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致征收程序不規(guī)范、權(quán)威性差，給人造成“亂收費(fèi)、亂攤派”的印象，征收阻力大、征收成本高，甚至在實(shí)際征收過(guò)程存在尋租空間。

一位業(yè)內(nèi)人士向記者透露，在他過(guò)去的考察中，發(fā)現(xiàn)排污費(fèi)極易遭遇行政干預(yù)。“為了招商引資，一些地方政府對(duì)于排污費(fèi)僅僅是象征性收取，完全起不到應(yīng)有的作用；而排污量小、監(jiān)管不到位的企業(yè)干脆就不交了。”

究其原因，在于收費(fèi)的法律位階低，權(quán)威性、規(guī)范性、透明性都存在不足?！碍h(huán)保稅第一條規(guī)定了立法宗旨。這是我國(guó)實(shí)體稅種立法中第一次明確規(guī)定立法宗旨。”施正文說(shuō)，“征稅是國(guó)際上通行的對(duì)環(huán)境治理采取的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段?！?/p>

據(jù)他介紹，在此之前，湖北等地已經(jīng)嘗試過(guò)稅務(wù)部門(mén)來(lái)代替環(huán)保部門(mén)收費(fèi)并取得了不錯(cuò)的效果。

“一旦改為稅收體制，地方政府就不能隨便減免或者增收。這就避免了排污費(fèi)在操作上產(chǎn)生的一些地方政府靈活性過(guò)大的問(wèn)題?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍告訴記者，“征收環(huán)保稅一方面實(shí)現(xiàn)了有法可依，一視同仁；另一方面促進(jìn)了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范市場(chǎng)行為。這將從側(cè)面對(duì)我國(guó)節(jié)能減排任務(wù)產(chǎn)生有利影響?！?/p>

石化行業(yè)影響深重

排污越多，繳稅越高。這一貫穿“費(fèi)改稅”的基本理念，對(duì)于石化行業(yè)來(lái)說(shuō)似乎不是好消息。

“石油和化工行業(yè)是傳統(tǒng)污染物排放大戶，實(shí)施環(huán)保稅對(duì)石化行業(yè)影響很大?！敝袊?guó)化工環(huán)保協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)周獻(xiàn)慧做出這樣的判斷。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這次環(huán)保稅的征收，處于石油化工產(chǎn)業(yè)鏈中游的石化行業(yè)是重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)，而上游石油企業(yè)及下游企業(yè)的影響相對(duì)較小。

此次“費(fèi)改稅”，一個(gè)最顯著的變化就是,恢復(fù)了對(duì)固體廢物的征收。周獻(xiàn)慧表示，在固體廢物防治法頒布后，固體廢物排污費(fèi)在實(shí)踐中實(shí)際停征，而這次環(huán)境保護(hù)稅立法恢復(fù)了對(duì)固體廢物的征收。一家山東的大型石化企業(yè)表示，近兩年來(lái)，他們?cè)谑占瓦\(yùn)輸固廢的過(guò)程中都加大力度，減少了遺漏和污染，但環(huán)保稅開(kāi)征后，意味著固廢治理還要上一個(gè)臺(tái)階，需要提高相應(yīng)的技術(shù)。

另一個(gè)明顯的區(qū)別在于，“以往只對(duì)簡(jiǎn)單的常規(guī)污染物征收排污費(fèi)，而環(huán)保稅征收除常規(guī)污染物以外，其他特征化學(xué)污染物絕大部分跟石油和化工行業(yè)排放相關(guān)，基本涵蓋了所有石油和化工子行業(yè)。”周獻(xiàn)慧說(shuō)。據(jù)她介紹，應(yīng)稅污染物種類明顯擴(kuò)大，其中應(yīng)稅水污染物涉及6l項(xiàng)，應(yīng)稅大氣污染物涉及44項(xiàng)。

另一項(xiàng)在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)具有較強(qiáng)“針對(duì)性”的在于，環(huán)保稅重點(diǎn)瞄準(zhǔn)了特征化學(xué)污染物。這也可以視為為石化企業(yè)“量身定制”。

長(zhǎng)期以來(lái)，行業(yè)重點(diǎn)關(guān)注了國(guó)控常規(guī)污染物COD、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等的治理，而對(duì)特征化學(xué)污染物尤其是有毒有害物質(zhì)關(guān)注度較少，而環(huán)保稅通過(guò)對(duì)污染物當(dāng)量進(jìn)行排序，對(duì)前幾項(xiàng)進(jìn)行征收會(huì)倒逼企業(yè)除對(duì)常規(guī)污染物治理外，將會(huì)開(kāi)展特征污染物治理。

環(huán)境監(jiān)測(cè)面臨考驗(yàn)

有人的地方就有江湖。

在環(huán)保稅艱難推進(jìn)的10年中，來(lái)自各個(gè)部門(mén)間的利益博弈一直未曾停止。如今塵埃落定，賈康等人發(fā)現(xiàn)，協(xié)同仍然是一大問(wèn)題。他坦言道：“環(huán)保稅開(kāi)征后，部門(mén)間的協(xié)作是最大的難點(diǎn)，也是最大的看點(diǎn)。”

“費(fèi)改稅之前，排污費(fèi)由環(huán)保部門(mén)征收。他們有具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并擁有環(huán)境測(cè)評(píng)的工具與機(jī)制，便于環(huán)境的評(píng)價(jià)認(rèn)定。稅務(wù)部門(mén)則對(duì)稅收程序和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息等有全面了解，能夠更好地判斷企業(yè)所繳稅費(fèi)并進(jìn)行稅收監(jiān)管。這就涉及各機(jī)構(gòu)間的權(quán)職分工及利益問(wèn)題，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得尤為重要?！敝袊?guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文說(shuō)。

為了解決這個(gè)問(wèn)題，環(huán)保稅規(guī)定了“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的稅收征管體制，并規(guī)定“應(yīng)當(dāng)建立涉稅信息共享平臺(tái)和工作配合機(jī)制”。這無(wú)疑是一大創(chuàng)新，也獲得業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)同。

另外，環(huán)保稅明確規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立涉稅信息共享平臺(tái)和工作配合機(jī)制。這是我國(guó)第一部明確寫(xiě)入部門(mén)信息共享和工作配合機(jī)制的單行稅法。

“信息共享機(jī)制的建立有助于解決部門(mén)銜接問(wèn)題，具有積極意義。”賈康指出，環(huán)境保護(hù)由費(fèi)改稅的一大原因是解決目前環(huán)保部門(mén)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管和排污費(fèi)征收的身份角色矛盾問(wèn)題，但能否真正做好環(huán)保、稅務(wù)兩部門(mén)的銜接工作，有待于相關(guān)部門(mén)的政策落實(shí)，且在銜接過(guò)程中造成的行政資源消耗也是需要注意的問(wèn)題。

相比其他稅收法律法規(guī)，環(huán)保稅的復(fù)雜性和技術(shù)性十分明顯。環(huán)保稅本身才28條，但附表多達(dá)6個(gè)。在污染物方面，包括61項(xiàng)水污染物、44項(xiàng)大氣污染物，還涉及水污染物的pH值、色度、氧值等10種，合計(jì)115種污染指標(biāo)，另外還有4大類固體廢物。專家認(rèn)為，多種污染物和指標(biāo)都需要測(cè)算、計(jì)算以及監(jiān)測(cè)，比一般稅收征管中涉及的企業(yè)銷(xiāo)售收入等指標(biāo)要復(fù)雜得多。環(huán)保部門(mén)協(xié)同配合的積極性，將在很大程度上影響到征管質(zhì)量，需優(yōu)化稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門(mén)之間的分工協(xié)作工作機(jī)制，調(diào)動(dòng)環(huán)保部門(mén)參與征管的積極性。

2017年7月底，國(guó)家稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部簽署《環(huán)境保護(hù)稅征管協(xié)作機(jī)制備忘錄》，重點(diǎn)明確了稅務(wù)和環(huán)保部門(mén)合作的七大類工作任務(wù)，對(duì)于具體工作做出指導(dǎo)。2017年，北京、廣東等各地地稅和環(huán)保部門(mén)著力加強(qiáng)協(xié)作，開(kāi)展數(shù)據(jù)共享、信息移交等工作，獲得了一些經(jīng)驗(yàn)，為今年的具體工作提前開(kāi)啟了磨合模式。

“環(huán)保稅的計(jì)量需要一定的技術(shù)手段。在這方面，部門(mén)間的配合是一個(gè)挑戰(zhàn)?！辟Z康提醒說(shuō)，“只有環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)，環(huán)保部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)恪盡職守，用好現(xiàn)有的環(huán)境制度，才能有效發(fā)揮環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用?！比欢?，近年來(lái)，“監(jiān)測(cè)設(shè)備不運(yùn)行，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假”

的行業(yè)亂象時(shí)有發(fā)生。

記者從環(huán)保部得到的信息顯示，2016年7月，環(huán)保部查處了8起上半年污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施及數(shù)據(jù)弄虛作假案例。2017年4月，環(huán)保部更是發(fā)布了對(duì)京津冀等28個(gè)城市的督察通報(bào)，直指“花式造假”問(wèn)題，點(diǎn)明數(shù)起企業(yè)在監(jiān)控設(shè)備和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上動(dòng)手腳的行為。

有人提出質(zhì)疑，環(huán)保稅要由企業(yè)自己申報(bào)，再由環(huán)保部門(mén)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，如果企業(yè)不如實(shí)申報(bào)，又該怎么辦？一位中石化旗下的石化企業(yè)人士表示，目前他們的所有排放數(shù)據(jù)已經(jīng)接入環(huán)保局的實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，一旦排放超標(biāo)即會(huì)報(bào)警，企業(yè)很難作假。

也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，即使企業(yè)如實(shí)上報(bào)，仍要加大對(duì)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管，保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。據(jù)介紹，在環(huán)保稅明確納稅人對(duì)申報(bào)的真實(shí)性和完整性承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，對(duì)虛假申報(bào)、監(jiān)測(cè)設(shè)備和數(shù)據(jù)違規(guī)的具體情形進(jìn)行了細(xì)化，并提出懲處措施。

“這是一個(gè)顯著進(jìn)步，用物料衡算來(lái)代替不真實(shí)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。”賈康指出，目前我國(guó)的立法者充分意識(shí)到了環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假問(wèn)題并用細(xì)化的法律條文解決該問(wèn)題。

“環(huán)保稅涉及如何監(jiān)測(cè)和計(jì)量，且企業(yè)的排污量是實(shí)時(shí)變動(dòng)的。如果沒(méi)有很好的信息共享系統(tǒng)，對(duì)稅收部門(mén)來(lái)說(shuō)挑戰(zhàn)很大?！痹谑┱目磥?lái)，此次環(huán)保稅立法的價(jià)值不僅僅局限于環(huán)境保護(hù)本身，“環(huán)保稅改革考量著我們的政府、國(guó)家治理體系是否有現(xiàn)代化、法治化的思路，是否在往這個(gè)方向走，是一個(gè)重要的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>