判定合格的關鍵是依據標準

文 若夫 曾潔

案例說明：

2017年9月，省質監局下達監督抽查后處理督辦單附檢驗報告，檢驗報告上結論為B公司生產的C產品（生產日期：2017年6月25日）經檢驗D物質含量為52%，不符合GB／TXXXXX要求。A市質監局執法人員根據上級督辦通知對B公司進行調查，查實該批次C產品包裝上同時標注執行標準GB／TXXXXX和D物質含量大于50%，執法人員通過對照C產品執行標準文本，發現GB／TXXXXX屬于國家推薦性標準，標準中規定D物質含量要大于60%，現在經檢驗機構檢驗，D物質含量僅為52%，確實不符合GB／TXXXXX要求。但B公司負責人提出，該公司已經在C產品包裝上標注D物質含量大于50%就可以，現在經檢驗D物質含量為52%，符合包裝上標注的要求，屬于合格產品。執法人員對此案是否違法，具體該如何處理，產生了直接處罰、不處罰、可罰可不罰三種不同意見。

第一種意見不正確

這種意見主張根據現有的事實和證據，直接依據《產品質量法》的實體規定實施行政處罰。主要的事實和證據依據來之兩個方面。第一是本案有省質監局下達的國家監督抽查后處理督辦單，第二是檢驗機構的正式檢驗報告。由這兩個方面的事實和證據，推導出B公司生產不合格C產品的行為。主要的法律依據來之于《產品質量法》，認為違反《產品質量法》第三十二條規定，依據 《產品質量法》第五十條處罰。第一種意見不正確，主要理由有三點：

第一是法律邏輯推理不充分。法律適用應當建立在正確的邏輯推理基礎上，由事實、證據來證明客觀行為，由法律來定性處罰。但是，法律適用的邏輯推理不僅要求推理正確無誤，還要兼顧很多充分必要的條件。法律邏輯推理最關鍵的就是，能夠推斷這種行為合不合法。要判斷某種處罰行為合不合法，就必須全面檢查該處罰滿足不滿足法定的條件。要判斷本案的這種行為是不是一種規范的、符合法定條件的行政處罰行為，本質上就是判斷一個行為是不是合法的、規范的行政處罰行為。要作出行為判斷，從法律邏輯上來說，必須考察行為的主體和客體兩個方面的條件，這樣才是符合充分必要條件的推理。從具體邏輯上來說，就是要對照檢查這個行為是不是滿足客觀條件的要求。對于行政處罰而言，就是要圍繞三個主要方面開展邏輯分析和推理，最后綜合判斷。這三個方面就是：是不是行政機關或其他行政主體？是不是依法定職權和程序？是不是對違反行政法規尚未構成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為？第一種意見不正確，主要是指它主張的行政處罰行為，無論是主體要件還是客體要件的判斷上，都缺乏相關的法律邏輯推理，推理判斷的條件、依據過于簡單，不具有說服力。由此得出的結論過于草率，不能說是對的。

第二，主體不適格。從法理上來說，本案行為本質上不符合處罰法定原則。無論是監督抽查、后處理、或者是行政處罰，從行為本質上來說都是行政行為。一個行政行為正確不正確，從法理上來說首先看符不符合行政合法性原則。本案行為符合不符合行政合法性原則，集中體現在行為符合不符合處罰法定原則。處罰法定原則有四項主要內容，第一是處罰的依據必須是法定的，第二是實施處罰的主體必須是法定的，第三實施處罰的職權是法定的，第四處罰程序是法定的。從實際情況看，處罰的依據是法定的，盡管定性和適用法律方面的實體方面是值得商榷的，這個將在下文中具體展開。處罰的職權問題也不大，執法、處罰的職權都在質監部門，職權的依法實施存在著不夠明確具體的情況，但整體上是由質監執法人員實施調查和處置，在職權方面問題不大。主要問題出在主體和程序上。首先，行政處罰的主體必須是法律、法規規定的主體，這就要求行政處罰必須由享有法定權限的行政機關或法律、法規授權的組織實施。目前所取得的監督抽查不合格結論和證據，都不是由行政機關和授權組織實施的。那有人就會問，很多檢驗機構去抽樣、檢驗，這些檢驗機構最后出報告，不管是哪里的、哪些性質的，最后報告不都是交給質監局嗎？怎么就不是行政處罰主體了？是的，這些檢驗機構不是處罰主體，不僅這些檢驗機構不是處罰主體，組織、實施監督抽查的質監局內部職能機構也不是處罰主體部分。在目前質監部門行政處罰主體內部職責分工之中，行政處罰權集中行使，集中在稽查、執法機構，不在組織監督抽查機構，更加不在現行的抽樣、檢驗機構。因此處罰執行人員的主體不適格問題就很明確了。

第三程序不合法。處罰不僅要由專門的處罰主體執行，還要按照法律規定的程序來執行。在監督抽查后處理和處罰行為里講具體的依法行政，不能僅僅依據《產品質量法》，更加重要的是要依據《行政處罰法》，行政處罰有法律程序規定，這種程序比監督抽查的程序要求更加規范、法律效力層次更高，要求也更加嚴格。具體來說比較復雜，但有一個基本前提就是你得是有行政處罰資格的行政人員，依據法定的程序立案，出示執法證件說明來意現場檢查，依法調查，查封扣押、抽樣送檢、送達文件、案審告知、聽取陳述申辯意見、聽證等等很復雜的程序，最終才能實施一次處罰。不是按照這套程序由具有處罰資格的行政人員實施的行為，認定的客觀事實和主要的證據，都不能夠說是合法的、事實清楚和證據確鑿充分，這樣定性和處罰就有問題了，當然也就不能正確適用法律了。第一種意見錯，主要錯在處罰程序違法上。

第二種和第三種意見都不正確

這兩種意見不討論主體和程序，而是討論法律適用，討論法律的理解和行為的實質問題。這兩種意見的視角與第一種意見是截然不同的，屬于實體法律問題的討論。

第一是兩種意見本質上一致。第二種意見的核心是對《產品質量法》第三十二條第二款第（三）項的理解。法律規定產品質量應當符合下列要求：符合在產品或者其包裝上注明采用的產品標準，符合以產品說明、實物樣品等方式表明的質量狀況。意見認為，這樣的法律規定說明：產品質量可以符合產品標準，也可以符合產品說明等方式表明的質量狀況，二者是并行的。根據這樣的法律理解，對照本案B公司在C產品包裝上標注D物質含量大于50%的行為，認為B公司的行為符合法律規定，由此認為B公司違法行為，不能處罰。第三種意見的核心分為兩種情況：一種情況是如果D物質含量指標屬于國家強制性標準已經采納的指標，那就必須符合GB／TXXXXX的要求。另一種情況是如果D物質含量指標不屬于國家強制性標準已經采納的指標，那B公司就不違法，不能處罰。前一種情況筆者認為是對的，強制性標準有規定的肯定要執行這個毫無疑問。所以前一種情況就不用討論了。關鍵是后一種情況，其本質和第二種意見是一致的，都是對《產品質量法》第三十二條第二款第（三）項的理解。

第二是對質量法的理解不正確。兩種意見認為《產品質量法》第三十二條第二款第（三）項規定的“符合在產品或者其包裝上注明采用的產品標準，符合以產品說明、實物樣品等方式表明的質量狀況”這兩種情形是并行關系，可以二選一。這個問題涉及到對法律保護的利益的理解。法學家李斯特指出：“所有的法益無論是個人利益，或者共同社會的利益，都是生活利益。這些利益的存在不是法秩序的產物，而是社會生活本身。但是，法律的保護把生活利益上升為法益?！睂τ趥€別利益和共同利益，或者說少數利益和多數利益在法律保護比例上的爭論從來就沒有停止過。不過筆者主張，法律保護多數人的利益更加符合公共利益保護的本意。這個法條的本質上是指產品內在質量應當符合生產者自身對產品質量作出的保證和承諾，即符合明示擔保的條件。這個條款的設定是為了充分保障這種質量保證和承諾能夠得到兌現。在設置條款時，質量工作者和法律工作者考慮到除了標準規定之外，生產者可以運用標識、合同、產品說明、實物樣品、廣告宣傳等各種方式，對產品特征和特性的指標或者質量狀況進行明確的表示和陳述的各種情形。為了發揮各種明示的保證、承諾、表示、陳述的作用，確保行為人全面、完整地向社會、公眾提供產品質量明示擔保。出于這樣的目的而設置的條款，可以二選一，也可以全部適用，可以前者為主后者補充，總而言之，就是為了保障社會大多數人的利益。從法律保障的角度而言，主要目的是保證好的產品投放市場，而不是為了保障生產者規避責任。因此，筆者不認為這是二選一的關系，而應該是并列補充關系?！懂a品質量法》之中的“不合格產品”，是指產品質量不符合國家有關法律、法規規定的質量要求；或者不符合采用的產品標準、產品說明、實物樣品或者以其他方式表明的質量狀況的產品。“不合格產品”也可以概括地說是指產品質量不符合默示擔保條件或者不符合明示擔保條件的產品。按照前面的并列補充關系來理解和判斷、適用法律，就應該認定為法律意義上的不合格產品。這種法律認定和判斷，與本案中省質監局監督抽查結果判定的不合格產品，結論是一致的。省質監局監督抽查結果判定可以視為建立在權威技術和專業行政認識基礎上的事實判定?，F在看來，法律判斷與事實判定是一致的。

第三是對標準化法的理解不充分。標準是經濟社會活動的技術依據，在國家治理體系和治理能力現代化建設中，發揮著基礎性、引領性、戰略性作用。標準化水平的高低，反映了一個國家核心競爭力乃至綜合實力的強弱。伴隨著經濟全球化深入發展，標準化在便利經貿往來、支撐產業發展、促進科技進步、規范社會治理中的作用日益凸顯。2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會會議頒布了《中華人民共和國標準化法》，修訂后的新《標準化法》自 2018 年 1 月 1日起實施。新《標準化法》分別對標準的制定、標準的實施、監督管理、法律責任等做了全面系統的規定。明確了團體標準和企業標準屬于市場性的標準，國家標準、行業標準和地方標準屬于政府性標準。新法明確取消強制性行業標準和地方標準，僅保留強制性國家標準一級，無論是實施什么樣的標準，《標準化法》的目的都是實現“一個市場、一個底線、一個標準”。

我們再來看看本案中B公司的行為：C產品執行標準GB／TXXXXX屬于國家推薦性標準，標準中規定D物質含量要大于60%，B公司在C產品包裝上標注執行標準GB／TXXXXX和D物質含量大于50%，經檢驗，D物質含量僅為52%，不符合GB／TXXXXX要求。大家說，B公司的行為符合標準化法的立法精神和要求嗎？B公司是在遵守、執行“一個市場、一個底線、一個標準”法治原則，還在搞擾亂市場、沒有底線、多個標準的違法行為。筆者認為，B公司的行為不是《標準化法》所倡導和鼓勵的，是《標準化法》所規制、約束和反對的。

判定合格的關鍵是標準

綜上所述，筆者認為，B公司的行為違反《產品質量法》和《標準化法》的規定，C產品可以判定是不合格產品。但是，根據本案中的證據材料直接實施行政處罰不符合《行政處罰法》的規定，補充完善相關程序后可以處以行政處罰。

標準的使用是由于貿易廣泛開展，產品在市場上的競爭越來越激烈，要求產品具有高的質量，好的性能，還要具有廣泛的通用性、互換性；這就要求標準在各個企業之間統一起來，按照統一的標準生產，如果標準不一致，就會給貿易帶來障礙，所以世界各國都積極采用通用的標準。B公司的行為如果按照新《標準化法》進行規范，應該依據第十九條的規定：“企業可以根據需要自行制定企業標準，或者與其他企業聯合制定企業標準”，制定并執行B公司C產品的企業標準，而不是采用特殊說明的方式，選擇推薦性標準GB／TXXXXX的適用。同時，按照第二十一條的規定：“推薦性國家標準、行業標準、地方標準、團體標準、企業標準的技術要求不得低于強制性國家標準的相關技術要求。國家鼓勵社會團體、企業制定高于推薦性標準相關技術要求的團體標準、企業標準”，即使是B公司對C產品制定了企業標準，其中D物質的相關技術要求，也不能夠低于，而只能高于GB／TXXXXX中規定D物質含量要大于60%。只有這樣，才能符合新《標準化法》的規定。