“進得了城 回得了村”

文丨米夏

遵義匯川區高坪新農村一景（潘義軍/攝）

“融不進的城市，回不去的農村”，對于很多從農村走向城市的年輕人心中，都有這種隱隱的傷感。而傷感的背后，其實是城鄉發展不均衡的問題。

中國發展到今日，當我們更多的關注城市如何日新月異的去蓬勃發展之時，一些地方的鄉村卻顯得沉寂落寞著，近日召開的中央農村工作會議鄭重提出，必須重塑城鄉關系！

國家發展和改革委員會規劃司副司長周南說，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這種不平衡不充分的發展，在城鄉之間表現得尤為突出。“如果農業落后、農村凋敝、貧困人口眾多，‘四化’不同步，這樣的現代化不完整、不牢固。”周南說。

以十九大報告精神為指引，中央農村工作會議不僅第一次明確了實施鄉村振興戰略的“三步走”時間表，而且在首次提出的中國特色社會主義鄉村振興道路布局中，將“走城鄉融合發展之路”置于“七條道路”之首予以凸顯與強調。可以說，城鄉融合的程度與效果不僅事關鄉村振興的成色，而且直接決定著鄉村振興的持續性。

從“城鄉統籌”進化到“城鄉融合”，就是要徹底打破傳統的“二元”結構。

城鄉“兩張皮”

只要到農村尤其是距離城市略遠的鄉村走一走，就不難發現農村發展不充分以及城鄉不平衡的嚴重程度。一邊是農村土地被城市征用，城市版圖不斷擴大，另一邊則是農村版圖日趨萎縮變小；一邊是農村耕地變為城市用地，土地級差收益主要用于城市建設，另一邊是農民不能全額分享土地級差收益；一邊是城市綠地、公園競相吐艷，另一方面是農村垃圾亂放與蚊蠅橫飛；一邊是都市市民便捷地享受著醫療、養老與交通等公共產品，另一方面是農民就醫、孩童上學需要行走數十公里。即便是農民選擇進城打工，更多的人也只能“蟻居”在城中村等環境最差的城市生活地帶，城市教育等公共福利對于他們來講似乎永遠在天邊。顯然，延續數十年的城鄉“二元”結構正在不斷固化與強化，甚至可以說農村發展不充分以及城鄉不平衡已經成為我國社會主要矛盾的最突出部位。

城鄉發展的巨大落差讓人、財、物等幾乎所有的優質資源要素流向了城市，而在城市強大虹吸效應的作用下，農村變得愈來愈凋敝與荒涼，不僅土地大量拋荒，耕地被茅草厚厚地覆蓋，而且農村人口完全變成老、小、弱、殘的格局。雖然青壯年農民用自己多年進城打工賺來的收入蓋起了新樓房，但除了春節之外，平日房子都是空蕩無人。置身于今日農村，完全不似城市般的熱鬧人氣與生機。任由這種景象發展下去，未來破敗衰落的鄉村定將成為影響整體社會持續、協調、健康發展的最大病灶。城鄉融合發展也由此提到了前臺。

從“城鄉統籌”到“城鄉融合”，“建立健全城鄉融合發展體制機制”，也體現了政府主導下“以城統鄉”思路的轉變，更強調城市和鄉村，兩個板塊需共生共榮，共同發展的前景。

從前的城鄉統籌實際上是城鄉被統籌，市場的力量和地位被弱化，側重于政府指導資源配置，城和鄉處于被動和服從地位，致使鄉村的發展僅僅是為了服務于城市，農業的發展僅僅是為了服務于工業，城鄉兩方面的積極性、創造性都得不到充分調動。

十九大報告提出“城鄉融合”，實際上是指城鄉一體化，體現了發展觀念上的重大轉變和發展思路上的重大調整。城市和鄉村是一個血脈相融、地域相連的有機整體，只有兩者都持續發展，才能相互支撐、相互促進、相得益彰。城鄉融合更多地體現了市場力量的參與，充分發揮市場對資源配置的決定性作用。城鄉融合的實質就是把城鄉關系定位為市場關系，讓城鄉資源要素的雙向流動取決于市場，而不是人為地阻擾資源要素合理流動，阻隔城鄉市場；城鄉兩個區域發展的主體得到應有的尊重。

此次城鄉融合的提出在于，一方面，城鄉的互動已經發生了。人口出現城鄉對流，大量資本開始往鄉村尋找機會。從村到鎮到城，整個體系的連接性在增強，各自的功能分工日趨明顯，專業化也在加深。傳統的城鄉分割、土地分治、人地分離“三分體制”的弊端，指向區域差異、城鄉差異、階層差異“三差”問題，這意味著，目前的城鄉發展態勢和城鄉問題，已經到了解決中國城市、鄉村“兩張皮”的時候。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶也認為，中央提出鄉村振興戰略，一方面是因為農業農村現代化是全面現代化的重要支撐和體現，同時也是全面現代化的薄弱環節和難點。實施鄉村振興戰略有利于加速農業農村現代化的進程；另一方面，近年來，我國農業農村發展成效顯著，城鄉差距有所縮小，但城鄉基礎設施、公共服務等方面存在明顯差距。因此，必須實施鄉村振興戰略，縮小城鄉差距。

葉興慶也表示，過去，我國農業農村比經濟社會的整體發展水平慢了不少。農業農村發展的速度必須加快，否則城鄉二元結構可能一直延續下去，現代化的進程就會受影響。“我們要實現現代化，在很大程度上必須破除城鄉二元結構，使城鄉差距大幅縮小。而要大幅度縮小城鄉差距，就要堅持農業農村優先發展。”

特色融合路徑

“城鄉融合”發展體制機制的核心是，人、地、資本，那么如何實現融合？

中國人民大學經濟學院教授劉守英認為，一方面，對于回流的農民，要考慮回流地（城鎮）的產業集聚發展，以及住房市場的供給等問題，讓他們能夠安家。另一方面，由于代際差異，很多“農二代”已經離土不回村了，生活方式完全是“城市化”的，需要打通城市與農村之間的雙向流動，國家政策必須順應這個趨勢。

要讓農民在流入地待得相對體面，除了穩定就業，還需補齊公共服務的短板，包括給農民工提供住房保障、解決“農三代”孩子的教育公平問題。“農一代”的問題是在城市有沒有工作，“農二代”問題是融入城市，獲得相對體面的生活。“第三代”的問題是公平的問題。如果孩子教育不解決，就會留下來大量棘手的“農三代”問題，這件事非常急迫。因此，要實現農民工的“市民化”，讓他們“進得來、住得下、過得好”，城市除了要給他們提供相應的崗位外，更重要的是提供相配套的公共服務設施和社會保障，包括住房、醫療、教育、社保等等，在財政允許的范圍內，以多種靈活的方式，讓這些為大城市作出貢獻的農民工享受到與城里人平等的待遇，讓城市成為他們宜居、宜業、宜生活的地方，這樣，城市才更像城市，人們才更有歸屬感。

而城市化的人口能不能在城市留下來，則牽涉到土地的配置、供應方式、戶籍問題等，都需要相應調整。過去，城市對農民進城是沒有做好充分準備的。一億多的人口在城市中難以一種體面的方式待下來，這對城市來講也一個很大的治理問題。目前，已有13個城市開展利用集體建設用地建租賃房的試點，實際上是為了解決相當大批難以通過商品房來獲得住房的人的需求，包括進城務工的農民。

與此同時，資本也在流動。城市里老的經濟活動回報在下降，未來的城市發展取決于創新的經濟活動，老的經濟活動會往城鄉交界處遷移，帶來產業的空間重構。鄉村的經濟活動也在轉型升級，農業的功能、形態、商業模式等正在發生變化，市場在擴大，吸引著資本下鄉。

中國未來很有可能通過城、鎮、鄉村三者功能的分工，來調整城市的形態：城市就是知識密集、產業升級的地方，而鄉村則是文化、鄉土、健康、休閑、歷史的；在城鄉之間還會有連接城市和鄉村的“驛站”，這個地帶會產生產業重構的空間，有些地方會成為適合人居住的小鎮。

在產業空間重構的過程中，土地資源配置對資本在城鄉之間尋求投資的方向、方式也同樣需要考慮的。因此，亟需土地制度改革，資源配置不僅要考慮到城市，更要考慮到如何滿足鄉村出現的新業態，要調整城鄉土地權利體系來支持城鄉互動。

當然，無論是要素融合還是產業融合，歸根結底是要通過人來實現，尤其是如何調動城市工商企業以及返鄉下鄉人員進入農村投資經營的積極性，政策必須發揮超常規的激勵效果。除了慣常的財政貼息貸款、稅收減免等支持舉措外，可以考慮在中央與省級政府層面建立鄉村振興發展基金，或者各級政府成立農業投資有限公司，搭建投融資平臺，聚集信貸資金、社會資金合力參與農村產業鏈的開發與投資；對于返鄉下鄉創業人員，政府應當提供必要的前期啟動資金，并允許以土地承包權、宅基地所有權從銀行取得小微授信，為了降低銀行信貸風險，在經過嚴格的項目論證后，公共財政與鄉村振興發展基金可以出面提供信用背書。

目前來看，城中村、城鄉結合部位高度融入城市核心區并與城市形成一體已經完全沒有問題，關鍵是更為廣袤而偏遠的農村地區僅憑現在的空間構造是很難在產業與要素上實現與城市真正融合，即便有城市產業資本的進入，也未必能夠長久地延續。另外，目前不少地方通過發展特色小鎮推動城鄉融合，效果也的確不錯；但受制于資源稟賦的約束，特色小鎮的數量畢竟非常有限，串聯起來的城鄉融合空間也就不十分寬泛。從長遠出發，可以對全國市縣行政區劃及其產業布局進行重新設計，同時選擇在存在巨大空白區的村落地帶投資建設小型新城鎮。由此形成如同日本那樣的城中有鄉與鄉中有城的都市村莊鏡像，而且這樣做既可以縮短城鄉要素與產業融合的地理空間，更能夠拓寬農村人口轉移的承接空間，最終推動城鄉融合的整體進程。

相依相融共生

誠如中國人民大學經濟學院教授劉守英所言：“人類社會的現代化，不是以鄉村衰敗作為前提的。城市化也不是以鄉村衰敗為結果的。”也旨在說明一個社會的發展趨勢，不僅需要呼吁城市放開接納流動人口的同時，也要為中國農村尋找出路。

農村和城市需要雙向流動，讓農民既能進城賺錢留下來，也要保證農民能夠在自己“家門口過上好日子”，讓外出打工的農民或者移民在外的農民子女有一條回家的路，在城市長大的人也可以到農村去享受“田園風光”，而不是讓農村逐漸消亡。

過去，鄉村的現代化是被無視的，政策花了那么大的功夫，主要一頭圍繞農業和農民增收，另一頭圍繞要素怎么快速地配置到城市，鄉村本身如何現代化，沒有被提到議事日程上。鄉村的現代化不解決，鄉村何處去的問題就無法解決。

十九大在原來提“農業現代化”的基礎上，提出了“農業農村現代化”，這里就有了鄉村現代化的概念。施行鄉村振興戰略，是對原來對村莊重視不夠的彌補，體現了中央對農業農村定位的再思考。

這個定位不再是，農村僅僅是為了服務于城市，農業僅僅是為了服務于工業。鄉村要振興，還需要鄉村治理等一整套制度的跟進。

隨著中國特色社會主義進入新時代，人民日益增長的對美好生活的需要體現在對農業的多元化、差異化、個體化功能需要，由重數量向重質量轉變，由糧油等物質產出向觀光旅游休閑、生態環境保護、文化傳承等非物質產出衍生。

其次，城鄉融合更深的含義是二者更深入地相互吸收對方的優點，并避免不足。城市要吸收鄉村的特點有：美景與生態，要環境美，不能都是高樓大廈；同樣的道理，鄉村也要吸收城市的長處：基礎設施要健全，生活要便利化，比如自來水、下水管道、污水處理、網絡與無線信號等，都應該與城市一樣，銀行網點、購物、公共交通等方面也要跟上。城鄉融合就是城市與鄉村二者應該互相吸收對方的長處，城市要變得更生態、更綠色、更宜居，鄉村應該在基礎硬件上加大投入，應該更清潔、更便利化、更環保。

最后，“城鄉應是等值的”，無論在城市或鄉村，人們享受到的公共服務應該差不多。德國的城鄉等值戰略非常有參考價值。二戰后德國的城市發展很快，吸引鄉村大量的年輕人進城打工，鄉村陷入衰敗之中。后來德國實施城鄉等值戰略，提出無論生活在城市與鄉村，享受到的公共服務應該是一樣的，城市有的，農村都應該有。經過多年的建設，德國的鄉村變得非常優美。年輕人還是繼續往城里跑，但鄉村吸引了大量城市退休的老人來養老。鄉村從此也有人氣了，實現了城鄉互動。

中國幾千年的農耕文明，蘊涵著尊重自然、敬畏自然、追求天人合一的生態文明，能夠實現永續發展。而產生于城市的工業文明和城市文明，因為忽視了對大自然環境的珍重，造成了嚴重的污染和對生態環境的破壞，對人類賴以生存的家園構成了巨大的危害。工業文明和城市文明產生的是垃圾，而農業文明與鄉村文明產生的是可以循環利用的肥料。城市文明不僅不可能取代鄉村的生態價值，而且離不開鄉村的生態價值。

“城市讓生活更美好這種說法并不完整，農村建設得好也可以讓人向往。”中國著名的“三農”問題專家陳錫文指出，農村如果能把基礎設施建設齊全，農民在農村也能享受到和城市一樣的生活條件和收入，他不一定會離開農村。

試想未來，隨著城市各類保障性住房的大批建成和各地造城運動的持續推進，城市的住房、就業、就學已不成問題，城市已完全可以容納、接納想進城的農村人。

隨著農村各類基礎設施建設的不斷完善和各級新農村建設的全面推進，每個城市的周邊都有幾十個鄉村旅游點和休閑農莊，農村已完全可以滿足城里人的休閑與創業。

城里有了鄉村氣息，園林城市、森林城市、田園城市遍地開花；農村漸入現代化，高科鎮、公司鎮、大學鎮、特色鎮風生水起，鄉村的創新經濟、特色經濟、園區經濟、總部經濟風起云涌。

城市成為農村年輕人的主要去向，鄉民賺錢的好地方；農村成為城里中產者的好去處，富人憩息的后花園。平民進城、老板下鄉，就業在城、創業在鄉，成為一種時尚、一種風潮、一種常態。

城鄉可以自由流動，生機處處勃發，商機時時都有，每個人的工作生活都有多樣選擇，何處皆可綻放。這便是城市鄉村高度融合給人們帶來的福利和希望。