何勤華：全面依法治國當需頂層設計

黨的十九大報告將“全面依法治國”作為新時代社會主義法治建設的重要方略。在中國，由于近代以來，法治落后于西方發達國家，所以當下全面依法治國需要頂層設計，自上而下地推進。

學術界一般認為，法治在西方已經有了兩千多年的發展歷史，且這一傳統一直未曾中斷。至中世紀后期，由于文藝復興、羅馬法傳播和宗教改革等重大事件，法治在英、法等歐陸國家中自然生長，通過資產階級革命，成為治理國家的主要方式。之后，又通過幾百年時間的發展、完善，終于成為一種成熟的國家治理模式。而在東方國家如日本、中國，拉美國家如巴西、阿根廷，近代化起步比較晚，時間比較短。在這種情況下，國家的治理，包括法治，就常常通過中央政府的頂層設計，由國家自上而下地推進，才能取得成效。但實際上，自然生長發展成熟的法治國家并不多，除了英、法這兩個近代西方法治文明發源地的國家以外，其他絕大多數國家包括德國、美國等西方發達國家，其法治發展也都是走了頂層設計的道路。

1787年美國制定了《聯邦憲法》。在取得了法定多數州的批準以后，《聯邦憲法》以及所附前十條修正案《權利法案》于1789年生效，美利堅合眾國政府宣告成立，華盛頓（George Washington，1732—1799）宣誓就職第一任總統。在此過程中，美國的一批開國元勛對國家治理模式進行了頂層設計，使法治順利運行了近230年，保證了國家的穩定、安全、進步與繁榮。一直實行閉關鎖國政策的日本，至近代，在西方列強的軍事壓力下，才不得不通過頂層設計的方式進行改革（包括法治改革），從而確立起了近代資產階級的法律體系。通過這些頂層設計以及自上而下地推動，日本特色的資本主義法治道路基本形成。從美國和日本的事例中，我們可以看到，法治道路的頂層設計，一是以政治革命、奪取政權為前提的；二是頂層設計，都是由掌握了革命后國家實際權力的領袖，并通過立法變革的方式實施。

與美國、日本等國家的情況相仿，中國近代以來，也曾有過數次法治道路的頂層設計。第一次是1898年的“戊戌變法”，最后以失敗而告終；第二次是1901年沈家本主持的修律變法，由于“辛亥革命”的爆發，這次頂層設計也沒有取得預想的成果；第三次是北伐戰爭勝利、1928年南京國民政府建立后進行的“六法全書”的編纂，這次頂層設計雖然成效顯著，基本上確立了近代中國的法律體系，但由于作為最高實權掌握者蔣介石并不想真正實行法治，而是處心積慮地集權，中國法治道路的頂層設計并沒有完成。1949年中華人民共和國成立以后，我們曾經有過一次卓有成效的頂層設計，那就是1954年憲法的制定。非常可惜的是，接下來的各類“運動”，不僅使1954年憲法做出的社會主義法治道路的頂層設計全部被摧毀，就連國家最為基本的政治、經濟和社會秩序都無法維持。在經歷了艱苦的磨難之后，我們才在1978年底召開的黨的十一屆三中全會上，又迎來了一次關于法治道路的頂層設計，開始了新一輪的社會主義法治的偉大征程。2014年黨的十八屆四中全會以及2017年黨的十九大，終于將社會主義法治道路的頂層設計推向了巔峰。

頂層設計中，有設計的比較先進的，如美國1787年《聯邦憲法》和1789年前十條憲法修正案《權利法案》，就將美國設計成為世界歷史上第一個共和國，借以推進民主的法治道路；也有設計中留下巨大隱患的，如日本，天皇詔令和《明治憲法》設計的是一條天皇主導的、封建色彩極其深厚的法治道路。世界政治法律史已經表明，民主的“法治”可以將全國的政治精英的智慧集中在一起，而集權的“法治”，仍然會陷入人治，最終給政治體制和國家生活帶來動蕩，日本20世紀三四十年代的政治實踐便證明了這一點。

當然，即使設計成共和國的法治，也有成功的和不成功的。如美國的憲法，對國會、總統和法院的權力運用，聯邦政府權力和州政府權力等彼此的界限等規范得極為周密，從而確保了美國開國元勛頂層設計的這一法治國家體制和機制運作得十分順利，兩百多年來非常穩定。而德國，1919年的魏瑪憲法，雖然宣告君主專制政權的終結，建立起了共和國，對公民的基本權利做出了極為廣泛的規定，但由于其第48條的頂層設計出現了缺陷，如該條第2款規定：“德國之公共安全與秩序受到明顯的擾亂或危害時，總統為重新恢復公共安全與秩序可采取必要措施，必要時得以武力介入。為達到此目的，總統可暫時使第114（人身自由不可侵犯）、115（住宅不可侵犯）、117（書信、電報及電話秘密）、118（言論自由）、123（集會自由）、124（結社自由）及153（私人財產不可侵犯）等條中之基本權利規定全部或部分喪失效力。”導致這一條款后來為德國右翼勢力所利用，最終為希特勒的上臺提供了法律基礎。

因此，法治道路的頂層設計，有些必須在憲法上有一些剛性的規定，否則同樣會陷入人治，帶來惡果。因為在頂層設計中，領袖的作用非常重要，如拿破侖（Napoléon Bonaparte，1769—1821），選擇了君主制，當上了皇帝，使法國在之后的數十年間，政治體制一直處在變化動蕩之中。而華盛頓，在美國建國時堅決拒絕當皇帝，而是選擇了民主共和國的總統，并且在擔任兩屆以后就果斷地辭去總統職務，從而開創了總統只能連任兩屆的先例。但這一先例，由于在美國憲法上沒有做出規定，不具有剛性約束力，因而至第32任總統羅斯福（Franklin D.Roosevelt，1882—1945）時，就利用戰爭這一特殊環境，連任了四屆，當了13年總統。鑒于這一教訓，美國的精英們及時在頂層設計上做出了補救，通過立法將總統任職不得超過兩屆的制度固定了下來。

由此可見，頂層設計只是法治建設、實施國家治理的一種形式，其實質是要看設計的內容。設計者的民主意識、法治素養如何，就是一個非常重要的因素了。

美國憲法可以通過各個修正案將公民的基本權利予以特別保障，并且越來越充分；而俄羅斯卻可以通過憲法修正案，將1993年聯邦憲法規定的總統任期不得超過四年修改為可以做滿六年，從而為普京將其第三任總統（2012年上任）的任期延長至2018年開辟了道路。endprint

1946年日本國憲法是美國人制定的，在憲法中設計了第9條，規定“日本國民衷心謀求基于正義與秩序的國際和平，放棄以國家權力發動的戰爭、使用武力或武力威脅作為解決國際爭端的手段”，確定日本和平立國的方針。戰后70年來，日本依靠和平憲法，使國家的經濟、文化和教育等各項事業得到了極大發展，成為世界上最為富裕的國家之一。現在，日本首相安倍晉三推動的憲法修改，則試圖取消或修改這第9條，恢復日本的軍事大國地位。這一“頂層設計”如果成功，必將使日本重新陷入走軍國主義的危險道路，破壞日本70年來和平立國以及走民主與法治道路的方略。

中華民族是一個優秀的具有高度智慧的民族，我們在進行全面依法治國的頂層設計時，完全可以吸收古今中外一切有益的經驗和成果，發揚民主，嚴格法治，將所有優秀的治國人才的潛能和智慧極大地發揮出來，把全面依法治國的偉大事業穩步推向前進。

十九大報告確立了全面推進依法治國的總目標，描繪了法治中國的宏偉藍圖，對中國社會主義法治道路進行了頂層設計，其核心包含三個層面——

第一層：“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”這一層闡述了法治的路徑、方向和目標。

第二層：“這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。”明確了社會主義法治體系的內涵，即五個體系。

第三層：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”這里，三個依法，從治國，講到治黨，講到治政府。三個法治，從國家，講到政府，講到社會。四個法治要求，學術界稱為“法治新16字方針”（法治老16字方針是“有法可依、有法必依、執法必嚴，違法必究”）。

十九大報告對全面依法治國的頂層設計，凸顯了黨對中國特色社會主義法治建設的“集中”“統一”和“全面”領導。作為這種領導的關鍵和保障，就是成立“中央全面依法治國領導小組”。這是新中國法治建設進行69年來的一個重要創新。在中央全面依法治國領導小組的協調、規劃和領導下，全面依法治國的頂層設計將會更加科學、更加合理，更加具有可操作性，從而將法治中國的建設推上一個新的臺階，為人類法治文明的進步做出我們中華民族應有的貢獻。

編輯：黃靈endprint